Современное состояние миграционного законодательства РФ

The current status of the migration legislation of Russian Federation

Xenia Minakova

graduate student, Baikal State University, Russia, Irkutsk

Аннотация. В статье рассматриваются основополагающие законодательные акты РФ в сфере миграции, особенности регулирования миграционных процессов в России, обозначены проблемы отечественного миграционного законодательства.

Abstract.The article deals with Basic legal acts of Russian Federation in the field of migration, special features governing of migration processes in Russia, outlines the challenges of national migration legislation.

Ключевые слова: миграционная политика; законодательство РФ; миграция; защита прав мигрантов; миграционные процессы; мигранты.

Keywords: migration policy; legislation of the Russian Federation; migration; protection of migrants' rights; migration processes; migrants.

На сегодняшний день неотъемлемым фактором, влияющим на различные отношения между государствами, являются миграционные процессы. Миграция — естественный процесс для любого государства. Чтобы извлечь из него максимум пользы для страны, контролировать передвижение граждан и иностранцев и обеспечить соблюдение их прав, необходимы прогрессивные нормы. Россия в этом плане не является исключением. Федеральная служба государственной статистики в июле 2017 года опубликовала документ, в котором сказано, что по состоянию на 1 июня 2017 года численность населения в России составила 146,8 миллиона человек. Это на 31,1 тысячу меньше, чем в начале года. Причина этому стал рост естественной убыли населения. Между тем, миграционный прирост в этом году компенсировал на 72% естественную убыль. Исходя из этих данных, можно сказать о том, что проблема миграции в нашей стране становится все актуальней и требует оперативного регулирования. Поэтому все больше уделяется внимание законодательному обеспечению миграционной политики РФ.

Все источники миграционного права РФ условно можно поделить на следующие две группы:

- международно-правовые соглашения в сфере миграции;

- национальное законодательство в сфере миграции.

В первую очередь в систему источников международного миграционного права РФ входят такие общепризнанные международные акты, как Декларация прав человека 1948 г., Конвенция о статусе беженцев 1951 г., Конвенция ООН о сокращении без гражданства 1961 г., Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. и др. [3, с.34].

Важную роль  в системе международных источников миграционного права РФ играют двусторонние и многосторонние соглашения Российской Федерации со странами-участниками СНГ. Наибольшее количество международных (двухсторонних) договоров принято между Россией и Киргизией, Белоруссией, Казахстаном. Это объясняется долгими дружественными отношениями и общностью интересов, так как представители бывших советских республик из центральной Азии являются главным резервуаром рабочей силы в России [2, с.106]. Это, например, Договор о ратификации соглашения между РФ и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории РФ 1997г., Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию 1995г., Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о сотрудничестве в области социального обеспечения 2006г. и т.д. Также широкое распространение получила практика подписания двухсторонних договоров, регулирующих процессы переселения, упрощенную процедуру получения гражданства для прибывающий на постоянное местожительство, а также о правовом статусе граждан одной стороны, постоянно проживающих на территории другой (договоры России с Киргизией и Казахстаном), в том числе договоры о трудовой деятельности мигрантов. Таким образом, международное миграционное право в большинстве случаев представлено нормативными актами в области регулирования правового статуса беженцев, вынужденных переселенцев, мигрантов [2, с.109]. Действующая Конституция Российской Федерации, которая является основой национального миграционного законодательства России, в ряде своих норм вобрала требования Всеобщей декларации прав человека в плане обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина. В части 3 статьи 62 Конституции РФ в качестве общего принципа установлено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются на территории РФ всеми правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации [4, с.34].

В Российском миграционном законодательстве значение имеют следующие нормативно-правовые акты:

1) Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» [8]. Данный Закон обозначает понятие «вынужденный переселенец», его статус, устанавливает их социальные, экономические и правовые гарантии защиты прав и законных интересов на территории РФ. Обозначено международное взаимодействие с иностранными государствами по проблемам вынужденных переселенцев. Нужно отметить, что данный закон можно также применить к гражданам России в странах нового зарубежья и к внутрироссийским беженцам.

2) Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» [7]. Предметом регулирования данного Закона является определение оснований и порядка признания беженцем на территории РФ, а также установление экономических, социальных и правовых гарантий защиты прав и интересов лиц, признанных беженцами. Закон не касается потока беженцев внутри страны, так как относится только к зарубежным мигрантам и имеет незначительный диапазон действия.

3) Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [9]. В данном нормативно-правовом акте устанавливаются основы регулирования выезда из России и въезда на ее территорию.

4) Федеральный Закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» [10], в котором устанавливаются принципы гражданства; основания, условия и процедура приобретения и прекращения гражданства и т.д.

5) Федеральный закон от 21 июня 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [11], целью данного закона является определение правового положения иностранных граждан в России во время пребывания в России, а также в процессе осуществления трудовой, предпринимательской и иной деятельности.

6) Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [12]. Закон регулирует отношения, возникающие при учете перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства.

Правовое регулирование миграции осуществляется также рядом других нормативных актов, в том числе отдельные специальные указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, например Федеральный закон «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах», принятый 30 декабря 2015 года [13]: изменения предусматривают уточнение порядка предоставления документов, необходимых для признания лица вынужденным переселенцем, а также основания для продления срока действия статуса вынужденного переселенца или утраты либо лишения такого статуса. В связи с достаточно напряженной миграционной ситуацией последние годы, все чаще поправки и изменения в нормативно-правовые акты касаются упрощения различных бюрократических процедур и ужесточения ответственности за нелегальную миграцию. Так, например, в июле 2017 года Государственная Дума упростила получение гражданства украинцам, Закон вступает в силу с 1 сентября 2017 года.

Особое место в системе национального законодательства занимает Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Президентом РФ 13 июня 2012г. Целью утверждения данной Концепции было, прежде всего, обеспечения национальной безопасности, максимальной защищенности и благополучия населения Российской Федерации [5]. Концепцией определены следующие приоритеты:

а) привлечение в РФ дополнительных трудовых ресурсов по необходимым специальностям для трудоустройства в конкретных регионах;

б) упорядочение миграционных потоков;

в) создание социальных условий для прибывших в страну мигрантов, а также защиты их прав органами государственной власти;

г) активная работа государственных структур, различных общественных организаций по пресечению криминализации и вовлечения мигрантов в преступную деятельность;

д) осуществление программы по переселению русскоязычного населения из стран бывшего СССР, сокращение оттока высококвалифицированных специалистов из России [1, с.293].

На данный момент Концепция проходит второй этап реализации (с 2016 по 2020 год), который предусматривает принятие дополнительных программ для реализации миграционной политики РФ, обобщение и анализ принятых нормативно-правовых актов в рамках реализации данной Концепции и расширение использования инновационных технологий для обработки статистических данных в области внутренней и международной миграции и для анализа миграционной ситуации в РФ. Дополнительно, в 2015 году, было принято распоряжение Правительства РФ №2122-р, которым был утвержден План по реализации второго этапа Концепции. В Плане прописаны сроки подготовки нормативно-правовых актов в связи с принятием федеральных законов, запланированных на первом этапе реализации Концепции, а также законопроектов, предусматривающих совершенствование институтов разрешения на временное проживание, вида на жительство и другие. Также План предусматривает международное сотрудничество, которое основывается на заключение соглашений о временной трудовой деятельности, об организованном наборе граждан для работы в РФ и о взаимном признании медицинских документов. Реализация Плана возложена на ФМС РФ с последующим ежегодным представлением о ходе его выполнения [6].

Исследование отечественного миграционного законодательства позволяет утверждать, что нормативно-правовые акты носят несколько хаотичный и фрагментарный характер, и его нынешнее состояние не позволяет считать его полноценным с точки зрения современных международно-правовых норм [3, с.35]. Традиционным подходом в отечественной юридической науке считается квалификация миграционного права как составляющей частью конституционного права, так как основывается, прежде всего, на правах человека, которые получают закрепление именно в конституционном праве, а отдельной отраслью права оно рассматривается только на примере зарубежных стран. Все чаще и чаще специалисты поднимают вопрос о необходимости введения единого кодифицированного законодательного акта с целью консолидации российского права по вопросам миграции. В качестве основы для такого нормативно-правового акта некоторые специалисты предлагают взять Концепцию государственной миграционной политики РФ до 2025 года [4, с.102]. Данный документ, хоть и не имеет обязательной юридической силы для всех субъектов миграционного права и реализация его положений не обеспечена юридическими санкциями и обязанностями, тем не менее, обозначает ряд особенностей миграционного законодательства России. Таким образом, проблемы миграционного права получают официальное признание со стороны государственной власти, и в рамках различных программных мероприятий они решаются, прежде всего, путем внесения изменений и поправок в конкретные нормативно-правовые акты.

Миграция, как острая и актуальная проблема настоящего времени, имеющая глобальный характер, требует устранения существующих противоречий между многочисленными международными договорами и национальным законодательством РФ. Несмотря на то, что систематизация нормативно-правовых актов миграционного законодательства может коснуться только тех вопросов, которые в настоящее время уже урегулированы законами, и, соответственно, принятие Миграционного кодекса лишь усилит административно-правовую природу миграционного права, где в методах правового регулирования будут преобладать императивные начала [4, c.103], принятие единого, основополагающего законодательного акта необходимо. На основе единого кодифицированного законодательства будет эффективней привести в систему все миграционное законодательство. И в условиях существующей Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, именно потому что она имеет некую универсальность и основу для законодательного регулирования миграции в РФ, реально создать единый кодифицированный законодательный акт на данном этапе развития миграционного законодательства РФ.