Некоторые проблемы отрешения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности как меры конституционно-правовой ответственности

Статья посвящена анализу отрешения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, а также за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Указаны основные пробелы данной процедуры, а также механизмы их устранения, включая изменения действующего законодательства.

Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - закон № 184-ФЗ) предусматривает достаточно широкий перечень оснований, в связи с которыми высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть досрочно освобождено от исполнения своих обязанностей. Наряду с относительно объективными основаниями: смерть, отставка по собственном желанию, признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным, признания судом безвестно отсутствующим или объявление умершим и т.д., законодательство содержит юридические составы, которые можно отнести к конституционным правонарушениям (деликтам) [5]. Среди таких особо следует отметить пункт «г» части 1 статьи 19 закона № 184-ФЗ. Он предполагает, что полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (в том числе по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации), а также в иных случаях, предусмотренных «настоящим федеральным законом».

Причем первоначальная редакция данной нормы, как справедливо отмечалось специалистами, допускала расширительное толкование. Основную критику вызывала возможность Президента Российской Федерации практически произвольно определять причины, по которым то или иное лицо «утрачивает доверие» [2]. В качестве примера можно привести Указ Президента Российской Федерации 28 сентября 2010 г. № 1183 «О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы», издание которого не было связано с какими-либо конкретными правонарушениями или обвинениями в адрес Ю.М. Лужкова. При этом Конституционный Суд Российской Федерации «неоднократно указывал на недопустимость установления мер ответственности, не предусматривающих четких правовых оснований и процедурных гарантий, а также допускающих их произвольное применение, особенно по политическим мотивам» [1, с. 113].

В настоящее время данная проблема разрешена путем указания в законе закрытого перечня «оснований для утраты доверия Президента Российской Федерации»:

· выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

· установление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность.

В тоже время указанная конкретизация не лишила всех противоречий действующего законодательства в сфере досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) из-за утраты доверия Президента Российской Федерации.

В частности, по-прежнему остается открытым вопрос о соразмерности решения об отстранении от должности действиям (бездействиям) конкретного лица. Ведь в законе не указаны механизмы установления и подтверждения соответствующих фактов. Все последние случаи отстранения высших должностных лиц субъекта Российской Федерации (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности в связи с утратой доверия сопровождались предъявлением им обвинений в совершении преступлений, в основном, коррупционной направленности. Однако с учетом презумпции невиновности (статья 49 Конституции Российской Федерации, статья 14 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ) инкриминируемые им деяния нельзя считать доказанными до вступления в силу приговора суда. Фактически к настоящему времени установлены не «факты коррупции или неурегулирования конфликта интересов», а факты предъявления обвинений. При этом пункт 4 ст. 29.1 предусматривает, что Президент Российской Федерации вправе по представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления.

Нельзя также не отметить недостаточную четкость такого основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) как «ненадлежащее выполнение своих обязанностей». Формально данному критерию может соответствовать практически любое нарушение законодательства со стороны высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а при несколько вольном подходе - практически любое нарушение законодательства со стороны любого исполнительного органа власти или должностного лица субъекта Российской Федерации, «снижение социально-экономических показателей региона, упадок жизни населения субъекта РФ и т.д.» [3, с. 74].

Некоторые авторы указывают [1, с. 114-115], что в целях определения «ненадлежащего выполнения своих обязанностей» необходимо учитывать показатели для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установленные Президентом Российской Федерации во исполнение пункта 1 статьи 26.3.2. закона № 184-ФЗ. В действующем Указе Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено 12 критериев оценки: от ожидаемой продолжительности жизни при рождении до доли детей, оставшихся без попечения родителей. Однако связь между обозначенными критериями и «ненадлежащим выполнением своих обязанностей» не очевидна.

В связи с этим следует согласиться с рекомендацией о том, что «в решении об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ необходимо мотивированно указывать, в чем конкретно выразилось ненадлежащее исполнение обязанностей» [1, с. 118]. В настоящее время соответствующие указы Президента РФ такой информации не содержат.

Можно подвергнуть критике сам механизм отрешения от должности в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации. Ведь в иных процедурах, предусмотренных для досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в частности, процедуре отрешения от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и отзыва избирателями, задействованы, как минимум, два властных субъекта. В первом случае это законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и Президент Российской Федерации, а в ряде случаев - суд. Во втором случае речь идет о народе и суде. Подобный подход позволяет сбалансировано осуществлять взаимные контрольно-надзорные функции ветвей и носителей власти, не допуская концентрации власти в одних руках.

В случае же применения пункта «г» части 1 статьи 19 закона № 184-ФЗ, решение принимается Президентом Российской Федерации единолично, без взаимодействия с иными субъектами. Это можно было объяснить в период, когда именно Президент Российской Федерации выступал центральной фигурой в порядке назначения на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Однако в настоящее время, когда подавляющая часть таких лиц избирается населением, и именно от населения получает «кредит доверия», подобная конструкция не соответствует духу закона.

Противники такой позиции могут сослаться на абзац 2 пункта 6 статьи 29.1 закона № 184-ФЗ, который предоставляет отрешенному от должности высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) право обжаловать в Верховный Суд Российской Федерации соответствующий указ Президента Российской Федерации в течение десяти дней со дня его официального опубликования. Данная норма действительно предполагает возможность участия в процедуре отрешения судебной инстанции, причем самой высокой. Однако речь идет о последующем контроле, который не в полной мере отвечает требованиям обеспечения баланса ветвей власти.

В связи с этим следует согласиться с высказанной в литературе идеей о необходимости предварительного получения Президентом Российской Федерации судебного акта, подтверждающего наличие обстоятельств, являющихся основанием для отрешения от должности в связи с утратой доверия. Такое постановление может выносить, например, конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации или Верховный Суд Российской Федерации [4, с. 6–9].