Конвенционные антикоррупционные требования в отношении публичных должностных лиц и их имплементация в законодательство Республики Казахстан

Коррупция - это глобальное явление, которое затрагивает почти все сферы жизнедеятельности государства. Коррупция является незаконной в большинстве стран мира, но антикоррупционные законы могут значительно варьироваться от юрисдикции к юрисдикции и отличаться друг от друга, и не охваченная законом область между приемлемым поведением и коррупцией может быть очень неодназначной, что влечет за собой рост количества коррупционных преступлений. В ряде международных соглашений о борьбе с коррупцией предпринимаются попытки установить общие стандарты и расширить возможности национальных органов по судебному преследованию коррумпированных лиц и компаний с помощью механизмов обмена информацией и выдачи.

Как отметил Председатель Агенства по противодействию коррупции А. Шпекбаев в Казахстане борьба с коррупцией признана важнейшим стратегическим приоритетом государственной политики, направленной на повышение благосостояния народа. Это проявляется в виде постоянного улучшения и дополнения уже имеющихся правововых актов и сотрудничество с иностранными государствами, чей опыт борьбы с коррупцией  оказался успешен и применения их опыта борьбы с коррупцией в нашем государстве и участие в международных соглашениях и ратификация, принятых норм [1].

Действительно, существует множество международных документов, касающихся коррупции и связанных с ней вопросов. Однако главным международно-правовым актом по борьбе с коррупцией является Конвенция ООН против коррупции, принятая 31 октября 2003 года Генеральной Ассамблеей ООН и вступившая в силу 12 декабря 2005 года. Республика Казахстан ратифицировала данную Конвенцию в 2008 году, так как она является одним из основополагающих среди международных документов, и стала ее полноправным участником.

Для рассмотрения эффективности способов борьбы с коррупцией среди публичных должностных лиц необходимо убедиться в соответствии понятия публичного должностного лица, которое дается в законодательстве Республики Казахстан понятию, данному в Конвенции ООН против коррупции. 

В Конвенции ООН против коррупции в статье 2 дается следующее понятие публичного должностного лица: «любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе Государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве Государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого Государства-участника; любое другое лицо, определяемое в качестве «публичного должностного лица» во внутреннем законодательстве Государства-участника» [2].

В законодательстве Республики Казахстан не имеется как такового понятия публичных должностных лиц, которое соответствовало бы Конвенции ООН против коррупции. В различных правовых актах Республики Казахстан указываются отдельные элементы понятия публичного должностного лица.

Статья 1 закона Республики Казахстан о государственной службе в пунктах 8 и 12 раскрывает понятия должностного лица и государственного служащего. Должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах. Государственный служащий - гражданин Республики Казахстан, занимающий в установленном законодательством Республики Казахстан порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов либо из средств Национального Банка Республики Казахстан государственную должность в государственном органе и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства [3].

Статья 3 п.9 Уголовного Кодекса Республики Казахстан раскрывает понятие представителя власти, как лица, находящегося на государственной службе, наделенное в установленном законом Республики Казахстан порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости, в том числе сотрудник правоохранительного или специального государственного органа, органа военной полиции, военнослужащий, участвующий в обеспечении общественного порядка».

А в п.16 анализируемой статьи дается понятие лица, занимающее ответственную государственную должность, это лицо, занимающее должность, которая установлена Конституцией Республики Казахстан, конституционными и иными законами Республики Казахстан для непосредственного исполнения функций государства и полномочий государственных органов, в том числе депутат Парламента, судья, а равно лицо, занимающее согласно законодательству Республики Казахстан о государственной службе политическую государственную должность либо административную государственную должность корпуса «А» [4].

В Законе «О противодействии коррупции» Республики Казахстан и Уголовном Кодексе Республики Казахстан раскрываются несколько формулировок, которые затрагиваются в понятии публичного должностного лица по Конвенции ООН против коррупции. Согласно п. 26 статьи 3 Уголовного кодекса Республики Казахстан и п. 2 статьи 1 Закона Республики Казахстан «О противодействии коррупции», должностное лицо – лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, субъектах квазигосударственного сектора, органах местного самоуправления, а также в Вооружённых Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан [5].

А п.3 статьи 1 Закона о противодействии коррупции Республики Казахстан раскрывает понятие лица, уполномоченного на выполнение государственных функций, - государственный служащий в соответствии с законами Республики Казахстан о государственной службе, депутат маслихата, а также лицо, временно исполняющее обязанности, предусмотренные государственной должностью, до назначения его на государственную службу.  В п.4 статьи 1 Закона о противодействии коррупции Республики Казахстан имеется понятие лица, приравненного к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, которое представляет собой лицо, избранное в органы местного самоуправления; гражданин, зарегистрированный в установленном законом Республики Казахстан порядке в качестве кандидата в Президенты Республики Казахстан, депутаты Парламента Республики Казахстан или маслихатов, акимы городов районного значения, поселков, сел, сельских округов, а также в члены выборного органа местного самоуправления; служащий, постоянно или временно работающий в органе местного самоуправления, оплата труда которого производится из средств государственного бюджета Республики Казахстан; лицо, исполняющее управленческие функции в государственной организации или субъекте квазигосударственного сектора.     

Согласно вышеизложенным определениям можно сделать вывод, что в нормативно-правовых актах Республики Казахстан представлены схожие понятия, которые в совокупности, на наш взгляд соответствуют конвенционному понятию публичного должностного лица. Однако они требуют дополнения. В некоторых законодательных актах Республики Казахстан определения публичных должностных лиц дублируются. Что не целесообразно, так как это образует пробелы в антикоррупционном законодательстве Республики Казахстан. Было бы более разумно объединить их всех в одно определение или же дополнить их, чтобы они в целом соответствовали Конвенции ООН против коррупции. Также не все аспекты, представленные в понятии публичных должностных лиц по Конвенции ООН против коррупции раскрыты в Казахстанском законодательстве. Такие как публичные функции, публичная услуга, публичные должностные лица, занимающие какую-либо должность без оплаты труда.

Как отмечал И.В. Понкин понятие «публичные услуги», охватывающее понятия «государственные услуги» и «муниципальные услуги», тесно связано с понятием публичной власти, имеет самое непосредственное отношение к целям, задачам, формам и результатам деятельности органов государственного и муниципального управления. Оказание публичных услуг публичной властью имеет большое государственное и социальное значение. К ним относятся государственные услуги, связанные с выдачей документов и изменением в них записей, гарантированные государством медицинские услуги, публичные услуги, связанные обеспечением населения водой, электричеством, газом, с обеспечением вывоза и переработки мусора и т. д. Все они необходимы для нормального функционирования и жизни общества [6].

Из этого следует, что законодательство Республики Казахстан в отношении понятия публичного должностного лица требует дополнительного исследования и изменения для их соответствия нормам и требованиям Конвенции ООН против коррупции, так как невозможно бороться с коррупцией без указания в своем законодательстве основных положений и понятий.

Конвенция ООН против коррупции в п. 5 статьи 8 в целях предотвращения коррупционных преступлений предусматривает систему финансового контроля в виде предоставления декларации о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц. Это требование является эффективным способом борьбы с коррупцией. В Республике Казахстан предусматривается декларирование только доходов государственных служащих, что говорит о сборе неполной информации о деятельности публичных должностных лиц. Так как на практике чаще всего доходы и расходы публичных должностных лиц сильно отличаются. Это говорит о том, что декларирование одних только доходов не является эффективным методом борьбы с коррупцией в Республике Казахстан. Из этого следует, что необходимо декларировать доходы и расходы для более детального финансового контроля публичных должностных лиц Республики Казахстан. Понимая это, Главой 71 Кодекса Республики Казахстан от 25 декабря 2017 года № 120-VI «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» было предусмотрено внедрение всеобщего декларирования. Целью перехода ко всеобщему декларированию по данным отчета Министерства финансов является создание системы эффективного контроля доходов и имущества физических лиц для борьбы с теневой экономикой и коррупционными проявлениями, а также усиление роли государства в обеспечении сбора налогов и других обязательных платежей в бюджет.

Декларирование доходов всех физических лиц в Республике Казахстан было запланировано на 2020 год, однако было перенесено на 2025 год. Можно сделать вывод, что государство не готово к таким серьёзным мерам противодействия коррупции.

Как считает М.К.Самалдыков было бы более целесообразно предусмотреть декларирование доходов только лишь совершеннолетних членов семьи, а не только супруга госслужащего, как это практикуется в настоящее время. И в качестве примера был приведен опыт Китая, где бедные слои населения вообще не платят подоходный налог и ни о каком декларировании в отношении них речи не ведется [7]. Более эффективно было бы начать с декларирования доходов и расходов госслужащих, министров, депутатов, акимов и других лиц, занимающих высокие посты и их супругов.

На данный момент в Республике Казахстан в антикоррупционную политику постоянно вводятся различные новшества. К ним относится новый закон "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственной службы и противодействия коррупции", который был подписан главой государства Касым-Жомарт Токаевым. Представленные в законе поправки направлены на повышение персональной дисциплины, ответственности первых руководителей при совершении коррупционных преступлений их подчиненными. Предусматривается введение отставки руководителей госорганов – политических госслужащих за совершение коррупционных правонарушений их непосредственными подчиненными [8].

Данные поправки к закону ставят своей целью предотвращение коррупционных преступлений среди госслужащих, так как у их руководителей будет стимул не допускать и предупреждать проявления коррупции среди своих подчиненных.

Также Агентством Республики Казахстан по противодействию коррупции предложено установление ответственности за умолчание фактов коррупции среди государственных служащих и увеличение размера вознаграждений за сообщения о фактах совершения коррупционных преступлениях с 250 тысяч тенге до нескольких миллионов.

К эффективным методам борьбы с коррупцией можно отнести вступление Республики Казахстан  в Группу государств против коррупции Совета Европы (ГРЕКО). Соглашение между Республикой Казахстан и Советом Европы было подписано 15 октября 2019 года в Страсбурге. 30 декабря 2019 года Президент Республики Казахстан Касым-Жомарт Токаев подписал Закон о ратификации данного соглашения. Положительными последствиями вступления в ГРЕКО по мнению Агентства Республики Казахстан по противодействию коррупции являются проведение экспертами организации мониторинга антикоррупционного законодательства и в целом проводимой в нашей стране антикоррупционной политики на предмет соответствия лучшим мировым практикам и международным нормативным правовым актам, также казахстанские эксперты также получают возможность быть включенными в состав оценочных групп Совета Европы для мониторинга других стран – участниц ГРЕКО [9].

Все вышеизложенное говорит о том, что Республика Казахстан планирует снизить коррупцию и в этой связи не собирается проявлять слабость по отношению к ней. У руководителей государства есть четкая цель, которая состоит в плановом снижении взяточничества и коррупции среди населения и особенно среди госслужащих. Меры, предложенные государством взяты из опыта и практики государств, чьи антикоррупционные стратегии и меры по предотвращению коррупции увенчались успехом.

Следует отметить, что Казахстан добился определенных результатов в противодействии коррупции. Так, международная правовая экспертиза отметила особенно высокий уровень антикоррупционной политики в Казахстане. Также Республика Казахстан в мировом рейтинге восприятия коррупции заняла 122-е место из 180 государств по итогам 2018 года [10].

Однако это не говорит о том, что следует прекратить развитие антикоррупционного законодательства Республики Казахстан. Современное общество и отношения между государствами неустанно двигаются вперед и поэтому государству необходимо соответствовать международным требованиям для укрепления его политического и экономического положения на международной арене и поддержания сотрудничества с другими государствами.  Особенно это касается борьбы с коррупцией в государстве, в связи с тем и была выбрана тема «Конвенционные антикоррупционные требования в отношении публичных должностных лиц и их имплементация в законодательство Республики Казахстан».