НЕИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПО ЦЕЛЕВОМУ НАЗНАЧЕНИЮ И НЕОСВОЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Необходимо начать с того, что согласно п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением [3]. В силу ст. 42 ЗК РФ, использование земель по целевому назначению – это прямая обязанность их собственников и иных правообладателей. С точки зрения закона, под целевым следует понимать использование земельного участка в соответствии с условиями договора, строительной документацией, правовым режимом земли [6].

Нецелевое использование и забрасывание участков правообладателями становится центральным предметом споров в юридической науке и судебной практике.  Так, признаками неиспользования земель по целевому назначению, которые перечисляет Постановление Правительства РФ от 18 сентября 2020 г. N 1482 "О признаках неиспользования земельных участков…" [5], являются, например, зарастание более 50% площади участка сорными растениями, отсутствие признаков ведения работ по возделыванию почвы и иной хозяйственной деятельности.

В юридической науке существует мнение, в частности, его высказывал И.С. Шахрай, что освоение – это подготовительный, «нулевой» этап использования земельного участка [10, с. 163]. Он предшествует началу непосредственной эксплуатации ресурсов земельного участка для достижения хозяйственных целей. Так, например, исходя из ст. 51 ГрК РФ, стадия освоения земельного участка под застройку начинается с подачи в уполномоченный орган заявления о разрешении на строительство и завершается, соответственно, получением такого разрешения.

Таким образом, неосвоение и неиспользование земельного участка – понятия не тождественные. В связи с этим в науке долгое время шли обсуждения необходимости законодательного закрепления понятия «освоение земельного участка» и признаков, свидетельствующих об освоении.

Данную проблему призван решить Федеральный закон от 08.08.2024 № 307-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации…" [4]. В настоящее время данный ФЗ подписан Президентом и вступает в силу с 1 марта 2025 г. Так, в ЗК РФ появится ст. 85.1, содержащая понятие и срок освоения земель из состава земель населенных пунктов. Согласно новой редакции, под освоением законодатель понимает выполнение правообладателем мероприятий, приводящих земельный участок в состояние, пригодное для его целевого использования.

Полагаем, со вступлением новых законоположений в силу, будет принято соответствующее Постановление Правительства РФ, которое по аналогии с Постановлением «О признаках неиспользования земельных участков», раскроет их содержание. На наш взгляд, о неосвоении может свидетельствовать, например, отсутствие проведенных к участку коммуникаций и др.

В настоящий момент законодатель предусмотрел административную и имущественную ответственность для землепользователей за нецелевое использование или неиспользование земель в принципе.

Административная ответственность наступает согласно ст.  8.8 КоАП РФ, при этом правонарушения выявляются субъектами земельного контроля и надзора. Санкцией статьи предусмотрена ответственность в виде наложения штрафа. Также, «злостных нарушителей» земельного законодательства, в порядке ст. 284, 285 ГК РФ, ожидает изъятие земельного участка, если он не используется в течение трех лет [2]. Это относится к землям сельхозназначения и жилищного и иного строительства. Изъятие по решению суда возможно, когда землепользователь ранее привлекался к административной ответственности и не принимает мер к устранению нарушений, выявленных в порядке земельного надзора.

Тем не менее, в практике привлечения землепользователей к административной ответственности по ч. 3 ст. 8.8 КоАП существуют значительные проблемы [8, с. 152]. В ноябре 2024 г. Конституционный Суд РФ вынес Постановление [7], в котором частично признал неконституционным применение ч. 3 ст. 8.8 КоАП в связке с ст. 284 ГК. Норма КоАП за неиспользование участка ИЖС содержит бланкетную отсылку к закону, устанавливающему срок, в который участок должен быть «заброшен» владельцем. Такого специального закона до принятия вышеназванного ФЗ не существовало, поэтому суды применяли трехлетний срок, установленный ГК, по аналогии.

КС РФ счел такую позицию неверной, поскольку в оспариваемой норме нет прямой отсылки к ст. 284 ГК, применяемой в качестве регулятивной, а также неясен характер последствий – в норме ГК указывается на изъятие, в то время как КоАП предусматривает в качестве меры ответственности штраф, что рождает слишком свободное судебное усмотрение. В данном случае отсутствие однозначного и прямого регулирования приводит к применению санкций за деяние, по сути, не являющееся правонарушением.

Поскольку с марта 2025 г. вступает в силу ФЗ, которым устанавливается срок освоения земельного участка из земель населенных пунктов, Суд указал, что фактически в будущей практике данное нарушение устранено, однако рекомендовал судам пересмотреть судебные акты с участием заявителей. В пояснительной записке к ФЗ, в прочем, прямо указывалось на нерешенность вопроса о сроке освоения и использования земельного участка ИЖС.

Соответственно, подводя итог скажем, что внесение названных изменений в земельное законодательство объективно обусловлено рассмотренными нами неточностями и проблемами в судебной практике, и, весьма вероятно, поспособствует их полному устранению. Однако, на наш взгляд, это не избавит от всех существующих проблем. Так, на сегодняшний день уже существуют некоторые затруднения касаемо исчисления срока и степени «заброшенности» земельных участков.