Проблематика статуса главы муниципального образования

Аннотация. В статье рассмотрены особенности правового статуса главы муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования. В работе проанализирован дуализм правового статуса главы МО, сделан вывод о постепенном уменьшении значимости роли непосредственно главы муниципального образования в системе местного самоуправления в связи с введением института сити-менеджмента и отменой прямых выборов глав муниципальных образований. Предложено передать с регионального уровня (субъекта) на уровень муниципального образования решение вопросов относительно выбора структуры управления муниципалитетами.

Ключевые слова: глава муниципального образования, субсидиарность, сити-менеджер, двоевластие, местное самоуправление, представительный орган.

Существование современного демократического государства практически невозможно без развития сильного местного самоуправления. В соответствии с принципом субсидиарности, проблема должна быть решена на наиболее низком уровне из тех, где такая проблемная ситуация может быть решена [1]. Исходя из вышеизложенного, следовало было ожидать процессов расширения функций и полномочий именно местного самоуправления, расширения его значимости в жизни населения. Вместе с тем, следует констатировать, что в Российской Федерации наблюдаются процессы сокращения реальной независимости органов местного самоуправления.

При этом следует отметить, что процессы децентрализации и делегирования полномочий на уровень местного самоуправления не имеют ничего общего с дезинтеграционными процессами, с которыми столкнулась Россия в начале 90-х годов. Децентрализация не предусматривает передачу политических функций органам местного самоуправления и, наоборот, связывает взаимными финансовыми обязательствами политический центр и местную власть.

Ключевой должностью в системе местного самоуправления является глава муниципального образования, являющийся высшим должностным лицом муниципальной власти. З.Р. Хисматуллина, анализируя правовой статус главы МО отмечает, что глава муниципального образования   не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципалитета и полномочия главы администрации муниципального образования [2].

Таким образом, правовой статус главы муниципального образования обусловлен дуализмом, так как в Российской Федерации существуют два принципиально разных подхода по правовому статусу главы муниципального образования:

1. Глава муниципального образования – глава администрации муниципального образования. В данном случае глава муниципального образования возглавляет «исполнительную власть» (насколько этот термин применим к системе местного самоуправления).
2. Глава муниципального образования – председатель представительного органа муниципалитета. В этом случае, руководитель администрации (так называемый «сити-менеджер» [3]) выбирается представительным органом по конкурсу, а глава муниципального образования возглавляет соответствующий представительный орган.

В данном случае мы наблюдаем реализацию законодателем принципа разделения властей на муниципальном уровне, вследствие которого не допускается сращивание представительного органа муниципалитета и исполнительного органа.

В то же время, дуализм правового статуса главы муниципального образования поддается обоснованной критике.  Как справедливо отмечает К.В. Константинов, в случае введения в городскую модель управления должности сити-менеджера, выбранный глава муниципального образования, будучи наделен формальными, не подкрепленными соответствующими материальными и организационными ресурсами, полномочиями фактически будет исполнять обязанности церемониального характера [4].

В таком случае, фактическое управление муниципалитетом будет находиться в руках сити-менеджера, профессионального управленца, который не избран жителями соответствующего муниципального образования. При этом если глава муниципального образования лишен поддержки большинства представителей муниципального органа, он фактически не имеет возможности каким-либо образом контролировать деятельность сити-менеджера.

Таким образом, можно сделать вывод, что модель, в которой глава муниципального образования является председателем представительного органа, в то время как администрацией руководит сити-менеджер в российской правовой практике приводит к двум потенциальным последствиям:

• Конфликт между сити-менеджером и главой муниципального образования – председателем представительного органа. В том случае, если избранный глава муниципального образования опирается на серьезную поддержку в представительном органе, между ним и сити-менеджером практически неизбежно возникает институциональный конфликт.
• Фактическое отстранение избранного главы муниципального образования от управления городом.

Очень точно отметил Л.В. Акопов относительно того, что институт сити-менеджмента, в современных условиях, приводит к утрате легитимности органов местного самоуправления, потери связи между населением и властью [5].

Исходя из вышеизложенного, учитывая, что опыт введения института сити-менеджеров на сегодняшний день сложно назвать позитивным, данный институт должен быть либо упразднен, либо же сити-менеджер должен находиться в прямой зависимости от избранного на выборах главы муниципального образования (по аналогии с отношениями в паре «президент – премьер-министр»).

Вызывает тревогу все более широкое распространение конкурсного способа выбора главы муниципального образования. Как отмечает Р.А. Провоторов, конкурсный порядок выбора главы муниципального образования ознаменовывает уход от важнейшего принципа избирательного права – выражения воли народа [6]. В условиях слабости местного самоуправления в нашей стране, а также неизбежной, в том числе и территориально обусловленной, оторванности большинства населения от центральных и региональных органов власти, наличие всенародно выбранного представителя на должности главы муниципального образования, может являться важнейшей нитью, связывающей власть с населением

Также обеспокоенность вызывает то обстоятельство, что выбор конкретного способа распределения полномочий в городе зависит не от самого муниципального образования, а от субъекта федерации, в котором находится город.  Федеральный законодатель предложил субъекту сразу 5 различных вариантов выбора организационной структуры муниципального образования. Помимо вышеуказанных вариантов, также допускается выбор главы муниципального образования из числа членов представительного органа с или без назначения сити-менеджера.

Так как право выбора из вышеуказанных пяти вариантов принадлежит именно властям субъекта федерации, очевидно, что региональные власти будут выбирать тот вариант, который является для них наиболее выгодным. И сейчас довольно наглядно можно констатировать зависимость органов местного самоуправления от органов власти субъектов  в некоторых регионах.

Особенно остро такая зависимости проявляется в рамках противостояния между властями столицы (областного центра) субъекта федерации и федеральными органами. Наиболее ярким примером последних лет стало противостояние между региональными властями Свердловской области и главой г. Екатеринбурга, которое освещалось в СМИ. После периода двоевластия сити-менеджера и избранного главы муниципального образования, в областном центре соответствующим законом субъекта федерации был установлен конкурсный порядок выбора главы муниципального образования и отмена прямых выборов.

Таким образом, статус главы муниципального образования находится под серьезным ударом и, в последнее время, предпринимаются небезрезультативные попытки ограничить полномочия данного лица, во многом, представляющего местное самоуправление, как таковое.

Признавая право органов местного самоуправления на выбор различных моделей организации этого института, следует отметить, что выбор таких моделей должен, все же, оставаться именно за местным самоуправлением, а не за федеральными или региональными органами власти. Таким образом, целесообразным является передача вопроса о выбранной модели местного управления на уровень самого муниципального образования. Исходя из вышеизложенного, жители каждого города путем референдума либо через свой представительный орган, смогут выбрать ту модель местного самоуправления, которая является наиболее приемлемой в реалиях конкретного города.