Соотношение понятий «контроль» и «надзор»

Аннотация. В статье рассматриваются соотношение понятий контроль и надзор и проблемы их дальнейшего правоприменения.

Ключевые слова: контроль, надзор, подходы, разграничение.

На сегодняшний день в отношении государственного контроля и надзора остается актуальным вопрос об определении соотношения данных понятий. Многими учеными, юристами до сих пор ведутся дискуссии, так как соотношение понятий надзора и контроля имеет важное практическое и теоретическое значение. Но несмотря на многочисленные споры в настоящее время единого подхода в разграничении рассматриваемых понятий не выработано.

Выделяют три подхода к соотношению понятий контроль и надзор. Одни ученые считают, что составной частью контроля является надзор [2, с. 234-236], другие рассматривают данные категории как равные [4, с. 17]. Авторы, которые утверждают о тождественности данных понятий, обосновывают это тем, что признаки у них совпадают и каких-либо различий нет. Представители третьего подхода считают значение понятий контроль и надзор самостоятельными и относят их к разным видам деятельности органов управления. Одним из представителей данного направления является С.Г. Нистратов. Он полагает, что «надзор всегда имеет своим предметом законность, в то время как контроль – не только законность, но и целесообразность» [3, с.8].

Кроме вышеизложенных подходов к определению соотношения понятий контроль и надзор можно выделить еще один. Здесь надзор понимается как «ограниченный контроль», который заключается в осуществлении органами публичного управления своих функций по отношению к организационно не подчиненным им субъектам в целях установления последними специальных правил и норм.

Рассматривая теорию Ю.М. Козлова, можно определить следующие отличия между контролем и надзором: в результате осуществления контроля к субъектам наряду с административными мерами могут применяться и дисциплинарные, а при осуществлении надзора применяются только административные меры, так как субъект не находится в организационной подчиненности надзорного органа [1, с. 209-211].

Стоит отметить, что смещение в литературе рассматриваемых понятий происходит из-за ряда признаков, присущих надзору и контролю. В первую очередь стоит отметить, что и контроль, и надзор направлены на соблюдение и исполнение законов. Однако нельзя считать верным и абсолютное отождествление данных понятий, так как в правоприменительной практике они имеют самостоятельное значение и собственное содержание. Целью их деятельности является защита прав, свобод и законных интересов человека, гражданина и общества в целом, а специальный объект – это нормативные правовые акты. Также сходство просматривается и в методах деятельности этих органов. Они проводят проверки, истребуют объяснения, запрашивают документы для обработки и изучения.

Однако даже при наличии некоторых сходств нужно различать данные понятия. Кроме сходства между рассматриваемыми понятиями существуют и различия:

1. контроль осуществляется в отношении подчиненных органов и лиц, надзор же, напротив, не связан отношениями подчиненности.
2. частной целью надзора считается достижение правопорядка и законности. Он предполагает неукоснительное и точное исполнение законов, не разбираясь в целесообразности своих действий, когда контроль, наоборот, обеспечивает целесообразность и эффективность.
3. в то время как при осуществлении контроля оценивается целесообразность деяний проверяемого субъекта, сопровождающаяся непосредственным вмешательством в его текущую хозяйственную деятельность, надзор ограничивается проверкой соблюдения требований законодательства.
4. при осуществлении надзора действует принцип законности. Он предусматривает строгое соблюдение норм и юридических санкций в случае их неисполнения. А при реализации контроля могут приниматься во внимание иные, неюридические основания.
5. контроль может быть и негосударственным, тогда как надзор осуществляется исключительно государственными органами.

Проанализировав различные точки зрения к соотношению данных понятий, можно прийти к следующему выводу о том, что в научной литературе до сих пор не сформулировано единого толкования надзора и контроля. Отсутствие дифференциации данных понятий значительно затрудняет правоприменение их в государственной деятельности. Однако стоит подчеркнуть и тот факт, что контрольная и надзорная деятельности являются одной из главных функций современного государства и выступают государственно-значимыми формами юридической деятельности. И необходимо на законодательном уровне регламентировать терминологию, определить функциональные особенности контрольных и надзорных структур. Также не обойтись и без выявления пробелов, противоречий, несоответствий существующего законодательства, которые в свою очередь создают преграды на пути к конструктивному осуществлению деятельности по контролю и надзору.