Особенности правового регулирования института гражданства в России

Features of the legal regulation of the institution of citizenship in Russia

Anton Danilov

master student MFUA, Russia, Moscow

Аннотация. В статье рассматриваются основные нормы, регули­рующие институт гражданства. Соотносятся права гражданина и права человека, анализируются новшества законодательства, а также проблемы правового регулирования гражданства.

Abstract. In this article author discusses the main rules governing the institution of citizenship. The rights of a citizen and human rights are correlated, innovations of legislation are analyzed, as well as problems of legal regulation of citizenship.

Ключевые слова: гражданство; Россия; человек; права; свободы; Конституционный Суд; судебная практика.

Keywords: citizenship; Russia; person; rights; freedoms; Constitutional Court; judicial practice.

Гражданство является основным элементом правового статуса лица, определяет принципиальные начала взаимоотношений государства и личности, есть основное условие, необходимое для распределения на него всех прав, свобод и интересов, признаваемых за гражданином, а также защита его государственными органами.

Правовые проблемы в данной области становятся все более актуальными, о чем неоднократно заявлялось Президентом РФ в своих Посланиях Федеральному Собранию.

Проблема правового регулирования института гражданства в РФ отмечалось еще в 2012 году. По причине возникновения сложностей получения гражданства для соотечественников, которые проживают за рубежом, поэтому было поручено «разработать ускоренный порядок предоставления российского гражданства нашим соотечественникам, носителям русского языка и русской культуры, прямым потомкам тех, кто родился и в Российской империи, и в Советском Союзе» [9].

Гражданство осуществляет оформление правовой связи между лицом и государством, но для ее возникновения требуется предвари­тельная фактическая связь, которая не всегда может повлечь за собой возникновение гражданства. Однако есть преимущества для иностранных граждан и лиц без гражданства касательно наличия фактической связи. Правовая связь между государством и человеком направлена на возникновение основанного на правовых нормах юридического состояния. Данное состояние в отличие от фактического состояния обладает прочной основой, связанной с нахождением человека на тер­ритории государства. Как отмечает Н.С. Бондарь, «правовой характер связи лица с государством, которая образует отношение гражданства, выражается в юридическом оформлении данной связи. Гражданство – это правовое, а не просто фактическое состояние» [10, c. 30].

Именно поэтому в правовых нормах закреплено, что только гражданин обладает полным комплектом прав и свобод, что обеспечено защитой государства. Также граждане должны выполнять предусмотрен­ные законом обязанности, однако взамен гражданин имеет право требовать от государства «обеспечения ему благоприятных условий для жизни, а при нахождении за его пределами – его защиту и покровительство» [11, c. 70]. Конституционный Суд РФ в одном из своих определений разъяснил, что «только правовое государство вправе определять на законодательном уровне, кто является его гражданами, признавая их полноправными субъектами права, обладающими всеми конституционными правами человека и гражданина» [6].

Правовые нормы о гражданстве приобретают свою форму как на внутреннем, так и на международном уровне. Так, в статье 15 Всеобщей декларации прав человека указано, что «каждый человек имеет право на гражданство, а также никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданства» [1]. Также на международном уровне стараются пресечь лишение государствами в произвольном порядке гражданства без воли человека на данное действие. В соответствии с ч. 1 ст. 7 Конвенции о сокращении безграж­данства, «если закон государства разрешает отказ от государства, данный отказ не должен являться результатом утраты гражданства, если соответствующее лицо не приобретет другого гражданства» [2].

Государство обычно не отказывает в выдаче гражданства, однако в случае натурализации человека решение по нему принимает госу­дарство, которое может отказать при наличии оснований, затрудняющих положение российского гражданства. В соответствии с п. «в» ч. 71 Конституции РФ «институт гражданства находится в ведении России» [3]. Это связано с наличием суверенитета государства, который и является источником функционирования института гражданства. Как было отмечено в нормативном правовом акте Межпарламентской Ассамблеи стран СНГ, который носит рекомендательный характер, «гражданство – неотъемлемый атрибут государственного суверенитета» [8].

Важно отметить, что ученые долго спорят относительно вопроса соотношения статуса государства и человека. С одной стороны, гражданин как понятие не содержит политического контекста, поскольку на основании статьи 1 Конституции РФ Россия является правовым государством. Однако, как подчеркивает О.М. Решетников, «после приобретения гражданства личность приобретает тем самым политико-правовое качество, непосредственно воздействующее на ее сущность» [14, с. 55].

Конституционный Суд РФ в одном из постановлений разъяснил, что «личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать уважение достоинства личности на основании части 1 статьи 21 Конституции РФ при реализации права на гражданство» [7].

Также институт гражданства регулируется Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации», в соответствии с которым гражданство – это «устойчивая правовая связь лица с РФ, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей» [4]. Данный закон пришел на смену Закону «О гражданстве РФ» от 1991 года, чьи дву­смысленные формулировки могли усложнять закон в миграционной сфере. Также данная позиция была подтверждена положениями Европейской конвенции о гражданстве, которая была ратифицирована в 1997 году. Как отметила Т.В. Холщевникова, «основная задача при разработке законопроекта была связана с решением вопросов гражданства на основании конституционных норм, а также Конвенции национальной безопасности РФ о необходимости сбалансирования интересов личности, общества и государства, создания единого правового пространства, не дискриминации, защиты прав и интересов российских граждан за рубежом» [15, c. 17].

Важно отметить, что новый федеральный закон, принятый в 2002 году, кардинально отличается от ранее действовавшего. В первую очередь, в новом законе был дан ряд определений таким понятиям, как «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», «территория РФ», «проживание». Теперь гражданство является единым и равным независимо от оснований приобретения, что произошло по причине исключения принципа гражданства Федерации и республик в ее составе. Также был упразднен институт почетного гражданства применительно к иностранным гражданам.

Нормами федерального законодательства предусмотрено два осно­вания для прекращения гражданства – возможность выхода из него, а также иные основания.

При выходе из гражданства необходимо соблюсти все требования, как и при приеме в гражданство. Как отмечает С.Х. Расокулова, «важно учитывать то, что лицо не может прекратить отношения с государством, отказавшись от своих прав и обязанностей по отношению к своему государству, в том числе к России» [13, c. 45]. Иными словами, лицо не вправе прервать свою правовую связь с государством при невыпол­нении обязательств перед ним. Также лицу могут отказать в выходе из гражданства в случае отсутствия условий предоставления гарантий приобретения им иностранного гражданства.

В июле 2017 года был принят закон, в соответствии с которым вводились основания отмены решений по вопросам гражданства РФ. Так, такого рода решение может быть отменено, если «оно было принято по подложным документам или заведомо ложных сведений, а также в случае отказа заявителя от принесения Присяги» [5]. Также установлена неоднозначная норма, согласно которой «в случае, если при обращении о приеме в гражданство РФ заявитель не имел намерения нести обязан­ности, а целью приобретения гражданства являлось осуществление деятельности, представляющей угрозу основам конституционного строя РФ, решение о приобретении гражданства РФ также подлежит отмене. Данный факт тем любопытен, что статьей 6 Конституции РФ закреплено, что гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. С другой стороны, законодатель предусмотрел институт отмены решения о выдаче гражданстве, а не лишения его в принудительном порядке. В пояснительной записке к законопроекту было указано на то, что вступивший в законную силу приговор суда по причине совершения преступлений террористической и экстремистской направленности приравнивается к установлению судом факта сообщения заведомо ложных сведений. По сути, речь идет не о всех гражданах, а лишь об определенных тем, какое противоправное деяние они совершили и как его можно приравнять к факту сообщения заведомо ложных сведений в рамках вступления в гражданство.

Отдельно выделим такой институт, как спортивное гражданство, под которым понимается «возможность спортсмена принимать участие в соревнованиях, проводимых международными и национальными спор­тивными организациями, культивирующими тот или иной вид спорта» [12, c. 30]. Отличие от гражданства заключается в том, что в правовом смысле для получения и реализации комплекса прав необходимо наличие гражданства, однако в случае со спортом это не обязательно. Для того, чтобы его обрести, необходимо согласие спортсмена с уставными целями организации, которая проводит состязание. При этом не зависит от того, в какой форме было выражено согласие, будь то письменная или устная. Также факт участия спортсмена в соревнованиях уже может считаться формой проявления согласия на получение спортивного гражданства.

Таким образом, институт гражданства закреплен федеральным законодательством и находится в ведении РФ, поскольку это влияет на суверенитет государства. При правоприменении норм важно обратить внимание на то, что конституционными нормами лишение гражданства запрещено, а публично-правовыми – разрешено в определенных случаях. Это приводит к возникновению множества вопросов, на которые законодатель не может ответить до сих пор.