Правовые основы и особенности организации государственного аудита в субъектах Российской Федерации

В статье рассматриваются нормативные правовые акты в сфере государственного финансового контроля, актуальные проблемы правового регулирования государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации и пути их решения.

До принятия ФЗ №6 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ) статус региональных контрольно-счетных органов в России был практически не урегулирован.

Важнейшим достижением, связанным с данным нормативным правым актом, явилась гармонизация регионального правового регулирования по таким вопросам, как правовые основы взаимоотношений контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации с региональными парламентами, их организационно-правовой статус, порядок планирования деятельности, основные полномочия, полномочия инспекторов таких органов, а также порядок назначения, требования и ограничения, предъявляемые к руководству контрольно-счетных органов.

При этом рассматриваемый Закон только гармонизирует, а не унифицирует правовой статус контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, поскольку позволяет региональному законодателю уточнять или расширять отдельные элементы правового статуса и компетенцию таких органов. То есть Федеральный закон №6 можно назвать лишь первым шагом на пути к систематизации правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов.

Как отметила И.К. Борзик, уже при ближайшем рассмотрении «очевидны проблемные вопросы, которые могут возникнуть в ходе правоприменительной практики и в целом повлиять на эффективность обеспечения контроля за расходованием бюджетных средств» [1, с. 24]. Так, например, п. 12 ч. 1 ст. 9 Федерального закона № 6-ФЗ позволяет, среди прочего, наделять такие органы иными полномочиями в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленными Конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации[14].

Нередко в законах субъектов можно встретить расширенный перечень полномочий. Чаще всего встречаются:

1.  анализ социально-экономической ситуации;

2.  контроль в сфере государственных закупок;

3.  производство по делам об административных правонарушениях;

4.  контроль за ходом и итогами реализации государственных программ и иных целевых программ.

Нужно разобраться к примеру с полномочиями КСП в сфере государственных закупок: в одних законах данный пункт включен в общий перечень прав органа, а в других - установлен отдельным пунктом (законы Амурской области[8]; Ханты-Мансийского автономного округа[7]; республики Саха (Якутия)[12]).

По логике законодателя аудит в сфере государственных закупок выделяется как отдельный вид государственного аудита, что не совсем верно, т.к. существует только три самостоятельных вида государственного аудита: финансовый аудит, аудит эффективности и стратегический аудит. К слову, о последнем ни слова не сказано ни в ФЗ №6, ни соответственно в законах субъектов Российской Федерации.

Странной также кажется формулировка такого полномочия как «производство по делам об административных правонарушениях». Согласно п.1.1 ст.23.1 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных отдельным перечнем статей данного Кодекса, рассматриваются судьями в случаях, если дело о таком административном правонарушении возбуждено инспектором Счетной палаты Российской Федерации, либо уполномоченным должностным лицом контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, либо уполномоченным должностным лицом органа муниципального финансового контроля[2].

Наверное, юридически верно было бы определить, что КСП, в пределах своих полномочий, вправе возбуждать дела об административных правонарушениях, поскольку само производство оно осуществлять не будет. Это не входит в их компетенцию. На это есть орган судебной власти.

Возвращаясь к характеристике самого ФЗ №6, стоит сказать, что в нем почему-то не установлены задачи контрольно-счетных органов. Соответственно в подавляющем большинстве субъекты также не включили эту норму. Однако в законах КСП Москвы[6] и республики Татарстан[5] в ст. 2 указаны задачи счетной палаты, правда и здесь нет единства. В каждом из приведенных субъектов задачи перед счетной палатой ставятся разные и в разном количестве. Стоит отметить, что в ст. 5 Закона о Счетной палате Российской Федерации задачи перечислены[13]. Прошло уже несколько лет после его принятия, но ФЗ №6 остался существовать без особых изменений.

Помимо отсутствия задач в ФЗ №6 нет также и функций, которые должны осуществлять КСП субъектов. Получается, что законодатель смешал полномочия и функции, решив этим ограничиться. Но, если попробовать разобраться в данных понятиях, то становится очевидно, что они вовсе не тождественны, поскольку полномочия - это права, которыми наделен орган, а функции - его обязанности.

Данный аспект внес путаницу, что неудивительно, и в законы КСП субъектов Российской Федерации. Так, в закон о КСП Алтайской республики в ст. 9 разделяет полномочия контрольно-счетной палаты на две части: в первой - что она вправе осуществлять, во второй - что обязана[11]. То есть функции счетной палаты Алтайской республики по логике законодателя вошли в структуру полномочий, что, конечно же не является верным. А в законе о КСП Воронежской области в п. 10.2 ст.2 говорится о том, что счетная палата для осуществления своих функций, в установленные сроки, вправе запрашивать и получать необходимые информацию, документы и материалы для осуществления внешнего государственного финансового контроля[3]. При этом в самом законе функции КСП попросту отсутствуют.

Следующим немаловажным моментом является то, что в ФЗ №6 в ч.1 ст.10 под формами осуществления КСО внешнего ГФК понимаются контрольные и экспертно-аналитические мероприятия[14], в то время как в Законе о Счетной палате в п.п.1 п.1 ст.14 данные мероприятия называются видами деятельности органа внешнего ГФК[13]. К тому же в нем еще указана информационная деятельность.

Правда, есть и исключения: в законе о КСП республики Калмыкия говорится о том, что в рамках своих полномочий КСП осуществляет контрольную, экспертно-аналитическую и информационную виды деятельности[10]. Данный пример хорошо показывает, насколько не унифицирована система ГФК. Составителям из регионов приходится ориентироваться на два федеральных закона, в которых нет единства. Отсюда видны и другие проблемы.

Так, в ФЗ №6 нет статьи, посвященной методам деятельности КСО. Не удивительно, что в большинстве законов субъектов точно такая же ситуация. Исключениями являются законы республик Калмыкия и Бурятия, пусть и не полный, список методов, но все же он там указан. Согласно п.1 ст.16 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг[13].

Интересная ситуация наблюдается в законах о КСП Москвы[6] и Кабардино-Балкарской республики[4], где под видами деятельности КСП подразумеваются проверка, ревизия, экспертиза, обследование, - что в корне противоречит Закону о Счетной палате.

Таким образом, можно выделить следующие проблемы в правовом регулировании ГФК на уровне субъектов РФ.

1. Не во всех актах соблюдена структура в соответствии с ФЗ №6;

2. Отсутствует единый и полный перечень полномочий КСП;

3. Не везде указаны принципы, а в каких-то законах их почему-то больше, чем в ФЗ №6;

4. В самом ФЗ №6 отсутствуют задачи, функции и методы КСО.

5. Путаница в терминологии: формы деятельности КСО путаются с видами, методы - с видами и т.д.

6. Аудит в сфере государственных закупок вынесен отдельным пунктом и подразумевается, как отдельный вид государственного аудита.

В связи с вышеизложенным, полагаю, будет верно, во-первых, ввести изменения в ФЗ №6, добавив в него статьи о задачах, функциях и методах деятельности КСО, так как на данный момент все смешано и частично противоречит Закону о Счетной палате РФ. Во-вторых, унифицировать все законы субъектов и муниципальных образований, привести все в единую форму и структуру.