ПРОБЛЕМЫ И КОЛЛИЗИИ В ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ГОЛОСОВАНИЯ В ТЕЧЕНИЕ НЕСКОЛЬКИХ ДНЕЙ ПОДРЯД

PROBLEMS FND CONFLICTS IN THE LEGAL REGULATION OF THE ORGANIZATION AND CONDUCT OF VOTING FOR SEVERAL DAYS IN A ROW

Daria Romanyukha

Undergraduate, Pacific national university, Russia, Khabarovsk

Аннотация. В статье обращается внимание на несовершенство законодательных новаций, связанных с голосованием в течение нескольких дней подряд. Раскрыта сущность проблем, возникающих в практической плоскости при многодневном голосовании. Ключевыми из них являются: проблема наблюдения в течение трёх дней подряд; проблема неопределённости в вопросе соотношения проведения предвыборной агитации и дня тишины; проблема обеспечения тайны волеизъявления избирателей; проблема гарантирования прав членов участковых избирательных комиссий в дополнительные дни голосования; проблема перемены мнения избирателя.

Abstract. The article draws attention to the imperfection of legislative innovations related to voting for several days in a row. The essence of the problems arising in the practical plane during multi-day voting is revealed.

The key ones are: the problem of observation for three days in a row; the problem of uncertainty in the question of the ratio of pre-election campaigning and the day of silence; the problem of ensuring the secrecy of the will of voters; the problem of guaranteeing the rights of members of precinct election commissions on additional voting days; the problem of changing the opinion of the voter.

Ключевые слова: выборы, голосование, голосование в течение нескольких дней подряд, избирательное право, закон, проблемы и коллизии.

Keywords: elections, voting, voting for several days in a row, electoral law, law, problems and conflicts.

В 2020 году был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 267 (далее – ФЗ № 267) [1]. Закон был принят очень быстро и по своему содержанию является совсем небольшим, но, на наш взгляд, дающим основу, новому, по-своему уникальному как в отечественной, так и в международной практике, институту избирательного права – многодневному голосованию.

Группы общественных отношений, на которые распространяет действие ФЗ № 267, значительны. Однако новых правовых норм совсем немного. Детальный анализ ФЗ № 267 в аспекте трёхдневного голосования свидетельствует о том, что ключевые изменения избирательного законодательства РФ сводятся к введению небольшой ст. 63.1 в ФЗ № 67 и аналогичной по содержанию ст. 80.1 в Закон о выборах депутатов Государственной Думы.

Все остальные корректировки являются либо точечными, либо не относятся к голосованию в течение нескольких дней подряд. Ст. 63.1 посвящена дням голосования на выборах и референдумах. Ни о возможностях наблюдения, ни о предвыборной агитации, ни о многих других стандартных избирательных процедурах в рамках новаций, связанных с трёхдневным голосованием, в указанной статье речи не идёт.

Отсюда возникает немало проблем как чисто юридического, так и практического характера, что, в конечном счёте, негативно сказывается на защите избирательных прав граждан. Обратимся к некоторым из таких проблем.

На наш взгляд, важнейшая проблема, с которой впервые столкнулись большинство кандидатов на выборные должности и избирательные объединения в единый день голосования 13 сентября 2020 года – проблема обеспечения наблюдателями всех избирательных участков в течение трёх дней подряд. В соответствии с нововведениями на каждый из дней голосования избирательное объединение, кандидат и иные субъекты могут назначить до двух наблюдателей [2, п. 4 ст. 30].

Не секрет, что наблюдатели, как правило, за свою работу получают денежное вознаграждение, размер, которого обычно составляет от одной до трёх тысяч рублей.

Зачастую, соответствующие средства выдаются после представления субъекту, назначившего соответствующего наблюдателя, копии протокола об итогах голосования на избирательном участке. Многодневное голосование обусловливает следующие сложности.

Во-первых, далеко не каждый наблюдатель согласится осуществлять свою деятельность на безвозмездной основе, тем более три дня подряд.

Следовательно, избирательные объединения, кандидаты и другие субъекты должны увеличить размер средств, предусматриваемых на оплату труда наблюдателей. А это не всем под силу.

Во-вторых, голосование всегда проходило в выходной день – воскресенье. С введением многодневного голосования к воскресенью добавились суббота и пятница. Пятница – рабочий день, суббота – для некоторых категорий работников тоже. Соответственно подобрать наблюдателей на дополнительные дни становится сложнее.

В-третьих, что должны представлять наблюдатели субъекту его назначившему по итогам голосования в пятницу и субботу, если протокол об итогах голосования составляется только в воскресенье?

Наблюдателю нужны не только доказательства его присутствия на участке, но и доказательства его эффективной работы.

В-четвёртых, Закон об основных гарантиях избирательных прав (далее – ФЗ № 67) [2] не регулирует вопросы осуществления наблюдения в течение двух дополнительных дней голосования, а также в период между днями голосования. Исходя из п. 9 ст. 63.1 ФЗ № 67 данный вопрос отдан на регулирование ЦИК РФ. Так, в единый день голосования 13 сентября 2020 года в соответствии с Постановлением ЦИК РФ наблюдатели имели право присутствовать во все дни голосования, а также при помещении бюллетеней в сейф-пакеты по завершении голосования в пятницу и субботу [3]. Однако сами процедуры наблюдения в Постановлении ЦИК РФ не были прописаны. Очевидно, что следует руководствоваться нормами ФЗ № 67.

Однако, периоды между днями голосования никак не охватываются наблюдением. Может ли наблюдатель дежурить ночью в помещении, где хранится вся избирательная документация? Законом данный вопрос не урегулирован.

Следовательно, никто этого не позволит.

Как показывает практика единого дня голосования 13 сентября 2020 года, первые два дня голосования из трёх на некоторых избирательных участках проходили вообще без наблюдателей, что вряд ли может быть расценено положительно. Таким образом, в рассматриваемом направлении требуются уточнения в избирательное законодательство РФ по поводу специфики наблюдения в первые два дня голосования, если введено трёхдневное голосование.

Институт многодневного голосования идёт вразрез с некоторыми принципами избирательного права.

Так, в соответствии со ст. 7 ФЗ № 67 исключается какая-либо возможность контроля за волеизъявлением избирателя, т.е. установлен принцип тайны голосования. Однако при голосовании в течение нескольких дней подряд увеличивается риск нарушения указанной тайны. Такая ситуация возможна, например, при крайне низкой явке в первые два дня голосования. В результате чего в один из первых двух дней может проголосовать всего несколько человек или даже один. Учитывая то обстоятельство, что согласно п. 10 ст. 61 ФЗ № 67 стационарные ящики для голосования изготавливаются из прозрачного или полупрозрачного материала, не трудно будет увидеть волеизъявление единичных избирателей, а тем более всего лишь одного.

Кроме того, по окончании времени голосования бюллетени из каждого ящика упаковываются в сейф-пакеты. Если проголосовал всего один избиратель или несколько, при извлечении из ящиков бюллетеней существует возможность без труда установить его или их волеизъявление. Таким образом, может быть нарушен принцип тайны голосования. В этой связи в рамках проведённого нами анкетирования респондентам был задан вопрос о возможности нарушения новым порядком голосования тайны волеизъявления. Более 60% граждан склонились к ответу о нарушении тайны голосования новыми нормами о трёхдневном голосовании.

Безусловно, случаи, подобные приведённому, будут нечасты, но после окончания пандемии коронавируса на избирательных участках с небольшим числом избирателей они не исключены.

По итогам единого дня голосования явка избирателей в первые два дня голосования в среднем превысила 60% от общей явки по итогам трёх дней.

Например, в Еврейской автономной области явка в первые два дня составила 79,5% от суммарной явки за три дня, в Тамбовской области – 77,4%, в Белгородской области – 75,5%, в Республике Татарстан – 68,5%, в Иркутской области – 48,6%, в Новосибирской области 44,3% [4]. Данные статистики свидетельствуют, что дополнительные дни голосования в единый день голосования пользовались спросом у избирателя, поэтому нарушение принципа тайны волеизъявления пока сведено к минимуму.

Однако в целях гарантирования тайны волеизъявления необходимо хотя бы прописать в ФЗ № 67 особенности осуществления волеизъявления в условиях трёхдневного голосования. Например, при малом количестве избирателей бюллетени в сейф-пакеты по окончании голосования в один или два дополнительных дня голосования должны укладываться лицевой стороной вниз.

В целом же, названную проблему при проведении голосования в течение нескольких дней подряд решить практически невозможно.

Достаточно сложен вопрос о предвыборной агитации в аспекте многодневного голосования.

Если считать два дополнительных дня голосования досрочным голосованием (а мы пришли к выводу, что этого делать нельзя), тогда действует прежний порядок.

Примечательно, что в своё время ЦИК РФ в своём Постановлении назвал два дополнительных дня голосования в рамках Единого дня голосования досрочным голосованием [5].

Это можно связать только с тем, что ФЗ № 267, хоть и вступил в силу 31 июля 2020 года, т.е. более чем за месяц до единого дня голосования, тем не менее, не мог применяться, так как все решения о назначении выборов разных уровней уже давно были опубликованы. Соответственно предвыборная агитация перед единым днём голосования 13 сентября 2020 года не велась только 12 сентября.

Среди политологов разгорелись дискуссии относительно того, когда должен быть установлен «день тишины» при трёхдневном голосовании [6]. При этом п. 3 ст. 49 ФЗ № 67 гласит, что проведение агитации в день голосования и предшествующий ему день запрещается.

Если дней голосования три, логично предположить, что агитация запрещена все три дня и плюс один день, предшествующий первому дню голосования. В новой статье 63.1 в пункте 3 содержится две нормы, которые направлены на разъяснение подобной ситуации. Одна из них гласит: «Если определённые действия осуществляются либо могут осуществляться (не могут осуществляться) в день голосования или в предшествующий ему день, такие действия осуществляются либо могут осуществляться (не могут осуществляться) соответственно в любой из указанных дней голосования или в предшествующий им день…» [2]. Руководствуясь этой нормой, днём тишины при многодневном голосовании становится четверг, а в последующие три дня агитация также запрещена.

Однако ещё одна норма этого же пункта определяет обратное правило: «…сроки избирательных действий, действий по подготовке и проведению референдума, осуществляемых до дня голосования или после него, отсчитываются от последнего из указанных дней голосования…». Если предвыборная агитация, это избирательные действия, тогда при трёхдневном голосовании днём тишины снова становится суббота, которая фактически является вторым днём голосования.

При этом ФЗ № 67 не даёт определения избирательным действиям, что можно считать определённым правовым вакуумом. Вместе с тем, из определения избирательных прав граждан, содержащегося в ст. 2 ФЗ № 67, следует, что участие в предвыборной агитации относится к избирательным действиям. Более того, предвыборная агитация имеет свои сроки. Следовательно, сроки предвыборной агитации нужно отсчитывать «…от последнего из указанных дней…». Как итог, день тишины – суббота.

Неопределённость в правовом регулировании дня тишины и соответственно возможностей осуществления предвыборной агитации следует устранить. Самая верная логика сделать днём тишины при многодневном голосовании четверг. Но тогда не слишком ли долго без какой-либо агитации будет проходить одна из важнейших финальных частей избирательной кампании?

В противном случае мы вообще получаем ситуацию, при которой в первый день голосования вовсю проходит агитация, т.е. оказывается воздействие на мнение избирателя, когда голосование уже осуществляется, а после этого дня – нельзя осуществлять никакой агитации, хотя и в первый, и во второй, и в третий день голосования избирателями осуществляются одни и те же действия. Во-первых, это неравная предвыборная агитация, а, во-вторых, это явное противоречие п. 3 ст. 49 ФЗ № 67.

При трёхдневном голосовании актуальной становится проблема перемены мнения избирателя.

Допустим, гражданин осуществил своё волеизъявление в первый из дней, но передумал в течение последующих двух и захотел переголосовать, а уже нельзя.

Нарушается ли таким образом активное избирательное право этого гражданина? Например, в Эстонии гражданин, отдавший свой голос в рамках электронного голосования, вправе переголосовать на бумажном носителе.

В таком случае его предыдущее волеизъявление аннулируется [7, с 129]. Названная проблема возникает и при традиционном досрочном голосовании.

Однако, в последнем случае гражданин осознанно прибегает к досрочному волеизъявлению, так как у него таким образом сложились обстоятельства и другой возможности, как правило, проголосовать уже не будет. При трёхдневном голосовании ситуация складывается обратная. Избиратель вправе посетить участок и осуществить своё волеизъявление в абсолютно любой из отведённых дней на равных началах. А если всё-таки допустима агитация, тогда своё мнение гражданин за три дня поменять может, вот только переголосовать уже никак. Да, и как найти тот самый бюллетень, чтобы выдать другой? Проблема решаема путём внесения соответствующих изменений в избирательное законодательство РФ именно в отношении многодневного голосования.

Ещё одна непростая проблема связана с деятельностью членов участковых избирательных комиссий, которые вынуждены вместо одного полного дня трудиться целых три.

Конечно, присутствие всех членов комиссии не является обязательным, однако большинству из них всё-таки придётся в полном объёме осуществлять свою деятельность.

Очевидно, что работодатели могут быть недовольны отсутствием работников в пятницу или субботу (при шестидневной рабочей неделе).

Но уволить работника ввиду занятости в рамках деятельности в избирательной комиссии нельзя.

Это предопределено п. 19 ст. 29 ФЗ № 67. Однако не исключены конфликты с работодателями на указанной «почве», что в итоге может вынудить работника покинуть состав избирательной комиссии. А чрезмерная ротация состава любой участковой избирательной комиссии вряд ли идёт на пользу качеству её работы.

Поэтому в указанном направлении требуется специальное гарантирование статуса членов комиссий при проведении трёхдневного голосования.

Таким образом, юридических и практических проблем, связанных с введением института трёхдневного голосования, достаточно много. На данный момент абсолютно все из них обозначить невозможно ввиду слабой апробации правовых норм ФЗ № 267.

Однако очевидно то обстоятельство, что инновационное правовое регулирование пока несовершенно. Об этом свидетельствует содержание ФЗ № 267. Он включает в себя слишком мало юридических предписаний о трёхдневном голосовании.

Поэтому мы сталкиваемся с проблемами наблюдения в течение трёх дней подряд, неопределённостями в вопросах проведения предвыборной агитации и дня тишины, включая коллизию в самом ФЗ № 267, обеспечения тайны волеизъявления избирателей, гарантирования прав членов участковых комиссий в дополнительные дни голосования, перемены мнения избирателя и т.п.

Большая часть названных проблем решаема, или, по крайней мере, их воздействие на общественные отношения снижается, при качественном формулировании и корректировке норм избирательного законодательства РФ.