ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

Аннотация. В статье рассматривается понятие бюджетного учреждения, его организационно-правовая сущность, определяются основные признаки такого учреждения, позволяющие отграничивать его от казенных и автономных учреждений, также анализируются отличия финансирования бюджетных (государственных) учреждений от государственных унитарных предприятий.

Ключевые слова: государственное учреждение, бюджетное учреждение, финансирование бюджетного учреждения, оперативное управление имуществом.

В соответствии с положениями главы 4 Гражданского кодекса Российской Федерации [1], государственные учреждения являются некоммерческими унитарными организациями.

Признак «некоммерческие» означает, что такие учреждения не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

Из этого не следует, что государственные учреждения в принципе не вправе осуществлять деятельность, которая приносит прибыль – как отмечается в науке, в настоящее время как раз наблюдается обратная тенденция, при которой государство, стремясь снизить бремя финансирования государственных учреждений, фактически вменяет им в обязанность в дополнение к решению основных задач осуществлять дополнительную деятельность, приносящую прибыль, особенно явно это выражается в здравоохранении и школьном образовании.

В целом такой подход разумен, однако здесь крайне важно не допустить излишней коммерциализации государственных учреждений, при которой основные цели и задачи таких учреждений отойдут на второй план [3].

Соответственно, государственное учреждение, в том числе бюджетное, имеет право осуществлять приносящую прибыль деятельность, однако такая деятельность не может являться для них основной [2].

Если обратиться к дефиниции государственного учреждения, то оно представляет собой организацию, созданную органом государственной власти для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

Собственником имущества государственных учреждений выступает государство в лице соответствующего властного уровня, учреждение управляет этим имуществом на праве оперативного управления, которое представляет собой ограниченное вещное право, в рамках которого государственное учреждение свободно владеет и пользуется закрепленным за ним имуществом, распоряжение же этим имуществом по общему правилу осуществляется только с согласия собственника (ст. 296 ГК РФ).

Иными словами, государственное учреждение принципиально отличается от государственного унитарного предприятия некоммерческим характером своей деятельности.

Соответственно, если государственное унитарное предприятие осуществляет право собственности от имени государства в целях извлечения прибыли, то государственное учреждение осуществляет право собственности в принципиально иных целях, для решения социально-полезных задач, определенных создавшим его субъектом.

В.А. Усанова пишет, что «решение о создании государственного бюджетного учреждения путем его учреждения принимается, как правило, постановлением соответствующего органа исполнительной власти. В постановлении о создании государственного бюджетного учреждения, как правило, содержится:

• наименование создаваемого бюджетного учреждения, указание на его тип;
• основные цели деятельности создаваемого государственного бюджетного учреждения, определенные в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
• наименование отраслевого органа исполнительной власти, в ведении которого находится государственное бюджетное учреждение;
• сведения о недвижимом имуществе (в том числе земельных участках), которое планируется закрепить (предоставить в постоянное (бессрочное) пользование) за создаваемым государственным бюджетным учреждением;
• перечень мероприятий по созданию государственного бюджетного учреждения с указанием сроков их проведения [5].

Иными словами, при создании государственного бюджетного учреждения органы государственной власти, преследуя цель в виде удовлетворения тех или иных потребностей, закрепляют за таким учреждением то или иное имущество, необходимое не для извлечения прибыли, а для обеспечения эффективной деятельности такого учреждения.

Государственные учреждения могут быть:

• казенными:
• бюджетными;
• автономными.

Как пишет М.С. Козырев, одним из основных отличительных признаков трех указанных видов государственных учреждений является объем самостоятельности в гражданско-правовом обороте.

Причем наименьшим объемом самостоятельности обладают казенные, наибольшим - автономные. Бюджетные учреждения занимают промежуточное положение между ними [4].

Основы гражданско-правового статуса государственных бюджетных учреждений приведены в п. 5 ст. 123.22 ГК РФ. Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено.

Здесь следует отметить, что к особо ценному имуществу бюджетного учреждения относится такое имущество, изъятие которого существенно затруднит осуществление бюджетным учреждением своей основной деятельности, т.е. деятельности, для которой это учреждение создано. Соответственно, имущество, которое используется бюджетным учреждением для дополнительной коммерческой деятельности, к особо ценному не относится.

Вопросы финансирования государственных бюджетных учреждений определены в ст. 9.2 уже упоминавшегося ФЗ «О некоммерческих организациях».

В частности, здесь определено, что финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Крайне важной является норма о том, что уменьшение объема бюджетной субсидии в период выполнения бюджетным учреждением государственного задания допускается только при одновременном уменьшении объема самого государственного задания.

Соответственно, снижение объемов финансирования государственного бюджетного учреждения при сохранении объемов государственного задания не допускается.

Такое правило обеспечивает стабильную и устойчивую деятельность государственных бюджетных учреждений.

В части 4 ст. 9.2 ФЗ «О некоммерческих организациях» подтверждается право государственных бюджетных учреждений осуществлять деятельность (например, оказывать услуги) за плату, при этом такая деятельность не должна идти в ущерб выполнению государственного задания, и возможность ее осуществления должна быть прямо предусмотрена учредительными документами государственного бюджетного учреждения.

Таким образом можно заключить, что государственное бюджетное учреждение представляет собой организацию, созданную субъектом государственной власти для реализации публичных полномочий в различных сферах социальной жизни.

Основное предназначение государственного бюджетного учреждения – выполнение государственных заданий, финансирование которых осуществляется в виде субсидий из бюджетов в соответствии с заранее разработанной бюджетной сметой, при этом закон запрещает снижение объемов бюджетного финансирования таких учреждений при сохранении объемов государственного задания.