СПЕЦИФИКА ИНСТИТУТА ОМБУДСМЕНА В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

Существуют разнообразные подходы к определению института омбудсмена, раскрывающие сущностные черты понятия «омбудсмен». Это и «государственная служба, предусмотренная конституцией и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высшего ранга, которое ответственно только перед законом», и «уполномоченный законодательный орган, призванный разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата» [2].

Должность омбудсмена введена в систему органов ЕС Договором о Европейском союзе (называемым также Маастрихтским договором), вступившим в силу с 1 ноября 1993 г., а с сентября 1995 года омбудсмен приступил к исполнению своих функций. С тех пор существенно возросли как количество дел, рассматриваемых Европейским омбудсменом, так и значимость вопросов, в решении которых он принимает участие. Данные обстоятельства способствовали усилению роли Европейского омбудсмена в организации эффективного управления в ЕС и повышению его авторитета в институциональной системе Европейского союза.

Так как политико-правовой институт омбудсмена был заимствован Европейским союзом из институциональных систем европейских стран, то закономерно, что правовой статус и принципы деятельности Европейского омбудсмена основываются на моделях этого института, формировавшихся в государствах-членах ЕС. Европейский омбудсмен расследует случаи нарушения порядка управления в деятельности институтов, органов или учреждений Союза. Омбудсмен осуществляет свои функции полностью независимо, обладает доступом к любым документам и информации, необходимым для осуществления своих обязанностей. Европейский омбудсмен в соответствии со своей задачей вправе проводить расследования, которые считает обоснованными (если только утверждаемые факты не являются или не являлись объектом судебной процедуры). При этом он может делать это по своей собственной инициативе.

Особенность деятельности Европейского омбудсмена заключается в том, что он исполняет свои функции не в отдельном государстве, а в уникальном интеграционном объединении, каким является Европейский союз, и его деятельность, как и деятельность других институтов и органов Союза, подчиняется высшему правилу, установленному учредительными документами ЕС – проводить в жизнь ценности Союза, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов, а также обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий [3].

Иными словами, сфера компетенции Европейского омбудсмена распространяется на управление в Европейском союзе, но не на управление в государствах-членах, даже если последние применяют законодательство Европейского союза. Однако, широкое определение понятия «нарушение порядка управления», следование в своей деятельности принципам демократии, законности, прозрачности и подотчетности (концепция «хорошего управления»), а также возможность основывать свои решения на необходимости «проводить в жизнь ценности Союза и осуществлять его цели» способствуют расширению сферы приложения компетенции Европейского омбудсмена.

В соответствии со ст. ст. 20 и 24 Договора о функционировании Европейского союза от 25.03.1957 г. (далее – ДФЕС) каждый гражданин Союза вправе обращаться с жалобой к Европейскому омбудсмену.

«Европейский омбудсмен, избираемый Европейским парламентом, уполномочен получать от каждого гражданина Союза либо от каждого физического или юридического лица, проживающего или имеющего свой юридический адрес в государстве-члене, жалобы в отношении случаев нарушения порядка управления в деятельности институтов, органов или учреждений Союза, кроме Суда Европейского союза при осуществлении им своих юрисдикционных функций. Он расследует эти жалобы и составляет по ним доклады» (ст. 228 ДФЕС).

В настоящее время роль Европейского омбудсмена заметно изменилась, причем как вследствие общих интеграционных процессов в ЕС, так и в результате активной деятельности самого омбудсмена. Он стремится к достижению ощутимых результатов, рассмотрению жалоб и выявлению системных проблем в как можно большем количестве сфер управленческой деятельности [2].

Таким образом, возникнув как орган парламентского контроля за деятельностью структур исполнительной власти или орган, формируемый правительством с аналогичной целью, в последние десятилетия омбудсмен, по мнению конституционалистов-правоведов, становится все более независимым органом. Данной тенденции активно содействует конституционное закрепление срока его полномочий, более длительного по сравнению со сроками полномочий парламента, усложненная процедура по отстранению омбудсмена от должности и др. Возрастает роль омбудсмена как органа «контрольной власти», так как он фактически осуществляет функцию общего, вневедомственного надзора (контроля).

Из предложенных в настоящее время концепций введения института омбудсмена в Республике Беларусь мы полагаем, что наиболее эффективной моделью является представленная профессором Г.А. Василевичем. В соответствии с ней данный институт должен быть коллегиальным (Национальное учреждение по правам человека), независимым (не должен быть членом Национального Собрания, политической партии и общественного объединения), имеющим статус высшего должностного лица, обладающим широким спектром полномочий и много-векторным направлением деятельности («правозащитная модель») [1, с. 10].

Для ЕАЭС, в котором еще не создан пост единого омбудсмена (омбудсмены действуют в каждом государстве-члене, за исключением Республики Беларусь), использование опыта Европейского омбудсмена может помочь в выработке общей стратегии и приоритетных целей, которые лягут в основу общих подходов к обеспечению соблюдения прав человека и основных свобод, а также общих правил и принципов осуществления органами власти функций, направленных на защиту этих прав и свобод. Выполнение данных мероприятий в перспективе позволит заложить базу для рассмотрения возможности гармонизации и унификации норм законодательства государств-членов ЕАЭС.