ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ И ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

THE LEGAL STATUS OF THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION AS THE HEAD OF STATE: INSTITUTIONAL AND FUNCTIONAL ASPECT

Asadov Vagif Shahin Ogly

Student of the Department of State and Legal Disciplines Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Russia, Moscow

Аннотация. В настоящей статье рассматривается правовой статус Президента Российской Федерации как главы государства с точек зрения институционального и функционального аспектов. Сделан вывод о том, что статус Президента Российской Федерации раскрывается через его положение в единой системе публичной власти и полномочия, которые представлены в обобщенной форме в ст. 80 Конституции Российской Федерации.

Abstract. This article examines the legal status of the President of the Russian Federation as the head of state from the point of view of institutional and functional aspects. It is concluded that the status of the President of the Russian Federation is revealed through his position in the unified system of public power and powers, which are presented in a generalized form in Article 80 of the Constitution of the Russian Federation.

Ключевые слова: Президент Российской Федерации, глава государства, единая система публичной власти, разделение властей, правовой статус Президента Российской Федерации.

Keywords: President of the Russian Federation, head of State, unified system of public power, separation of powers, legal status of the President of the Russian Federation.

ВВЕДЕНИЕ

Сегодня в отечественной системе публичной власти особое место занимает Президент Российской Федерации — важнейший орган и связующий элемент огромного механизма нашего государства. Согласно ч. 1 ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент РФ является главой государства – гарантом Конституции РФ и прав граждан.

Президент РФ определяет направления развития страны, ее национальные цели и стратегические задачи, принимает меры по общественной и государственной безопасности России, поддерживает согласие внутри российского общества и гражданский мир, обеспечивает согласованное взаимодействие и стабильное функционирование органов публичной власти. Полномочия Президента РФ направлены на полноценное и созидательное раскрытие национального потенциала во всех сферах жизнедеятельности общества.

Совокупность всех полномочий Президента РФ дает ему очень серьезную и наиболее высокую степень ответственности не только за результатами собственной деятельности, но и за всеми делами, происходящими как внутри страны, так и вне ее пределов (здесь — международное положение и значение России как составной части мирового сообщества) в сравнении с другими органам государственной власти, также выполняющим немаловажную роль в обеспечении стабильного и прогрессивного развития России.

Поэтому учреждение поста Президента РФ в 1991 г. вызвало большой интерес общественности к этому конституционному институту, а прежде всего к его статусу и полномочиям.

Государственная власть в нашей стране осуществляется на основе разделения на самостоятельные законодательную (парламент – Федеральное Собрание), исполнительную (Правительство РФ) и судебную (суды) ветви власти. Ст. 11 Конституции РФ устанавливает, что помимо упомянутых выше органов, государственную власть в нашей стране осуществляет также Президент РФ.

Возникает справедливый вопрос: если государственная власть осуществляется посредством ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а Президент РФ не отнесён ни к одной из них, но в соответствии со ст. 11 Конституции РФ также осуществляет государственную власть наравне с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, то каков его статус?

В наши дни достижение национальных целей и решение стратегических задач развития Российской Федерации, а также работа всех социальных институтов, включая местное самоуправление, осуществляется в рамках конституционно‑правовой трансформации, выраженной в изменении основного закона страны — Конституции РФ. Сама суть конституционной реформы, инициированной Президентом РФ и активно проводимой в течение первого полугодия 2020 г., заключается в совершенствовании организации публичной власти путем придания системе государственного и муниципального управления (в ее широком понимании) устойчивости и строго социально‑правовой направленности: государство действует исключительно в рамках закона, безукоризненно признавая и постоянно охраняя гражданские права и свободы, комплексно способствуя благополучию каждого человека.

Важно было усилить именно принцип правового государства и принцип социального государства в отечественном государственном механизме для обеспечения его стабильного и эффективного функционирования вне зависимости от внешних и внутренних факторов, влияющих на обеспечение национальной безопасности.

Все это вызывает потребность в более тщательном изучение статуса и полномочий Президента РФ в условиях реформирования системы государственного и муниципального управления.

ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ

В науке конституционного права сложилось устойчивое представление о публичной власти как широком явлении, включающем принадлежность всей полноты власти народу и осуществляющемся как в форме государственной власти, так и в форме местного самоуправления. В рамках публичной власти реализуются публичные интересы на государственном и муниципальном уровне, соответственно публичная власть закрепляет в себе гарантию обеспечения решения вопросов на том уровне власти, на котором это более эффективно для граждан.

Конституционные преобразования наиболее масштабно затронули систему организации государственной власти на федеральном уровне и в настоящее время единство системы публичной власти обеспечивается Президентом Российской Федерации и Государственным Советом Российской Федерации, именно на них возложена задача обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов разных уровней публичной власти посредством координации их деятельности.

Появление в тексте Конституции Российской Федерации термина «публичная власть», стала предметом обсуждения относительно взаимодействия между собой органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые представляют собой два уровня публичной власти [8].

Ее согласованное функционирование и взаимодействие согласно ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации является прерогативой Президента Российской Федерации. В частности, для этого, Президент, согласно конституционным поправкам, формирует конституционный государственный орган Государственный Совет. К функциям Государственного совета Российской Федерации отнесено рассматривание вопросов, относящихся к сфере взаимодействия органов публичной власти между собой, в том числе передачи полномочий между государственными и муниципальными органами в целях достижения консенсуса.

Роль и сущность поста главы государства конкретизуются в Федеральном законе от 21 декабря 2021 г. № 414ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», согласно которому он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти в стране (п. 2 ст. 1) [2].

Демократическим современным обществом выработаны универсальные положения, составляющие основу теории разделения властей, среди которых выделяют:

- разделение на три ветви власти – законодательную, исполнительную, судебную;

- самостоятельность каждой ветви власти и независимость друг от друга в едином государственном механизме;

- наличие системы сдержек и противовесов, регулирующей баланс всех ветвей власти [11].

Эволюция Российской Федерации значительно изменила и обогатила принцип разделения властей, наполнив его новым содержанием, вместе с тем, объективную реальность приобретает неуклонное «усиление» исполнительной власти.

На проблему дисбаланса властей в современной России обратил внимание и председатель Конституционного Суда Российской Федерации, который констатировал расширение и усиление полномочий исполнительной власти, недостаточно четкое разграничение полномочий Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также неясность в определении статуса Администрации Президента Российской Федерации и полномочий органов прокуратуры [7].

В настоящее время в научном мире обсуждается идея о том, что классическая модель принципа разделения властей, где существует три ветви власти, устарела и идет вразрез со сложившимися реалиями [5]. Например, во многих демократических государствах осуществляют свою деятельность такие институты, которые отнести к какой-либо ветви власти не представляется возможным.

В этой связи высказываются различные позиции о необходимости «дополнения» ветвей власти властью контрольной, избирательной. Другие считают необходимым выделение новой ветви власти – президентской.

Разделение властей – один из краеугольных принципов конституционализма, выражающийся в относительной независимости и самостоятельности основных государственных властей: законодательной, исполнительной и судебной [6]. Смысл этого разделения состоит в препятствовании сосредоточению слишком сильной власти в одних руках.

Наиболее дискуссионным является вопрос: к какой ветви государственной власти относится Президент Российской Федерации. Также возобновилась дискуссия о том, что Россия стала на шаг ближе к суперпрезидентской республике, что угрожает ей в будущем превратиться в авторитарное государство.

Профессор А.А. Кондрашев полагает, что Российская Федерация на современном этапе представляет собой суперпрезидентскую республику, чертой которой является «гипертрофированная, неконтролируемая президентская власть» [10]. Это проявляется в существенном доминировании главы российского государства в системе публичной власти. Очевидно, что в подобной ситуации важнейшие политические процессы в стране напрямую зависят от воли одного человека, что, как показывает исторический опыт, может стать причиной или катализатором масштабных негативных процессов.

Главная угроза для страны в таком случае – это формирование в стране авторитарного политического режима, что прямо противоречит основам конституционного строя России. Поэтому, чтобы сделать систему публичной власти менее зависимой от Президента Российской Федерации и с сохранением его роли как лидера страны, исследователями предлагаются такие пути, как лишение права Президента Российской Федерации осуществлять роспуск Государственной Думы по основаниям, указанным в ст. 111 и 117 Конституции Российской Федерации и исключение возможности отправки в отставку Правительства Российской Федерации по собственной инициативе, без согласия Государственной Думы [12].

Полагаем, что высказанные предложения направлены на то, чтобы ограничить возможности Президента Российской Федерации и его влияние на законодательную и исполнительную ветви власти.

Однако их реализация представляется крайне маловероятной по следующим причинам.

Во-первых, конституционная реформа 2020 г. говорит о противоположных тенденциях.

Во-вторых, как показывает исторический опыт публичного управления в России, сохраняются сильные политические и правовые позиции главы государства, что позволяет со всей очевидностью говорить о монократизме отечественного государственного управления, сущностным свойством которого является «существование единого центра, сконцентрировавшего стратегические полномочия и прерогативы по управлению делами государства и решению вопросов внутренней и внешней политики».

Итак, в настоящее время в Российской Федерации сложилась следующая ситуация, когда Президент Российской Федерации обладает достаточно широкими полномочиями: осуществляет формирование и контроль деятельности Правительства Российской Федерации, исполнительной власти в целом; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, ведет переговоры, подписывает международные договоры. Помимо этого, Президенту Российской Федерации подотчетны ряд федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, мы наблюдаем «возвышение» Президента Российской Федерации над тремя ветвями власти.

На основании изложенного можно сделать вывод, что модель государственного управления в России основана на таких началах, как «сильный» статус Президента, юридически и фактически смещенный баланс ветвей власти в сторону исполнительной. Проведя анализ, можно констатировать, что принцип разделения властей выступает важнейшим условием функционирования государственной власти, является основой государственного строительства в высокоразвитых странах. В качестве одной из наиболее важных задач института государственной власти в данный момент выступает установление и закрепление конституционных гарантий, позволяющих пресечь тенденцию к полновластию одной из ее ветвей.

Принцип разделения властей в настоящее время не должен иметь абсолютный характер. Его реализация должна быть обеспечена надлежащим эффективным механизмом регулирования, где особое место будет отведено взаимодействию властей, полномочиям, ответственности.

Таким образом, роль и предназначение Президента Российской Федерации выходят за рамки законодательной, исполнительной или судебной сферы. Определение Президента Российской Федерации как главы государства обуславливает его особое положение в системе публичной власти он обеспечивает условия, при которых вся система публичной власти должна функционировать, как говорится, «без перебоев».

В этой связи обусловлена и особая компетенция Президента. К примеру, Н.И. Бородина полагает, что полномочия Президента Российской Федерации вместе с его ролью и предназначением образуют сложное правовое образование компетенцию главы государства [4].

Элементами конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации являются гарантии его деятельности, под которой предлагается понимать систему, в которую входят условия, способы и средства для обеспечения главе государства реальной возможности осуществлять свои полномочия. Без них Президент Российской Федерации не сможет исполнять свою роль, потому что будет лишён правовой и материальной основы деятельности, от неправомерного влияния и воздействия других органов власти. Помимо общеправовых Президент Российской Федерации имеет специальные гарантии. К ним можно отнести «служебные права» (т.е. его права как государственного служащего), а также президентская неприкосновенность (ст. 91). Последняя, в отличие от парламентской неприкосновенности, не конкретизируется. То есть можно говорить о том, что данный элемент правового статуса главы государства не в полной мере законодательно регламентирован.

После проведенного анализа нормативно-правовых актов Российской Федерации, научных трудов отечественных исследователей, данных социологического исследования можно перейти к формированию выводов. Действительно, заявленная проблема является актуальной, поскольку имеет высокую степень научной разработанности и вызывает резонанс при обсуждении в обществе. Президент Российской Федерации занимает существенно важное положение в системе государственной власти, является главой государства. Отсутствие указаний об отнесении Президента к определенной ветви государственной власти, действительно, создает почву для дискуссий среди законодателей и ученых правоведов. Но отнесение Президента Российской Федерации к определенной ветви государственной власти на настоящем этапе не имеет смысла, так как потребует выполнения большой и затратной работы, связанной, в первую очередь, с изменением нормативно-правовых актов. Рассмотрим каждое обстоятельство по отдельности:

1) В случае выделения президентской ветви власти, возникнет необходимость изменения статьи 10 Конституции Российской Федерации, которая закрепляет перечень ветвей в системе разделения властей в Российской Федерации, Как известно, данная статья относится к первой главе Основного закона, в связи с чем, в соответствии со статьей 135 этого же акта, имеет место особый порядок пересмотра, который потребует созыва Конституционного собрания, а, как известно, Федеральный конституционный закон, регулирующий деятельность конституционного собрания, все еще не принят.

2) В случае если будет создана особая президентская ветвь власти, она нарушит принцип «сдержек и противовесов», который является одним из основных условий функционирования системы разделения властей в демократическом государстве, так как Президент Российской Федерации обладает рядом полномочий по управлению исполнительной и судебной ветвями власти.

3) Президент Российской Федерации и так находится в обособленном положении от других органов государственной власти и должностных лиц и без формального выделения в отдельную ветвь государственной власти, поскольку обладает большим объемом полномочий по управлению государством.

Подводя итоги, стоит отметить, что перечисленные выше положения не исключают возможности выделения Президента и связанных с его деятельностью должностных лиц и государственных органов в отдельную ветвь власти, но данный процесс потребует множество ресурсов, связанных с изменением ряда важнейших нормативно правовых актов Российской Федерации.

Таким образом, исследовав теоретические основы института Президентства Российской Федерации на этапе его становления и в настоящий период развития мы выявили такие проблемы как: отсутствие нормативного законодательного акта, регулирующего правовой статус Президента, отсутствие нормативного порядка передачи власти в случае импичмента или невозможности исполнять свои функции Президентом Российской Федерации.

Роль Президента Российской Федерации в публичной власти несомненно усилилась принятием поправок в действующую Конституцию Российской Федерации и дальнейшего их развития в нормативно-правовых актов федерального значения.

Из сказанного следует, что в настоящее время имеются правовые пробелы в закреплении статуса Президента Российской Федерации, которые могут повлечь негативные последствия для нашего государства.

Президентские полномочия определены в Конституции Российской Федерации, которая наделяет Президента Российской Федерации статусом:

• гаранта основного закона российского государства, гражданских прав и свобод;
• главы государства, в чью компетенцию входит определение направлений развития страны посредством выработки основных положений (стратегий, концепций, доктрин) внутренней и внешней политики.

Глава государства в соответствии со ст. 80 Конституции РФ:

• принимает меры по комплексной защите российского государства, его Конституции, суверенитета и территориальной целостности. Данное положение получает свое продолжение в таких полномочиях Президента РФ, как управление Вооруженными Силами РФ на позиции Верховного Главнокомандующего, введение режима военного положения, утверждение военной доктрины и т.д.;
• обеспечивает гражданский мир и согласие, пресекая любые конфликты внутри страны, подрывающие конституционный строй.
  В частности, глава государства представляет интересы Российской Федерации внутри страны, а также вправе отменить акты региональных правительств в случае их противоречия Конституции РФ и т.д.;
• устраняет рассогласованность между органами публичной власти, которая препятствует их полноценной и результативной деятельности. Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральным центром и регионами, а также между органами власти субъектов РФ.

Президент РФ руководит внешней политикой государства, представляет интересы страны в международных переговорах и подписывает принятые в результате их договоры, ратификационные грамоты. Глава государства принимает у аккредитуемых при нем дипломатов верительные и отзывные грамоты.

Также Президент РФ назначает российских дипломатов на дипломатическую службу в российские дипломатические представительства за рубежом после консультаций с соответствующими комитетами Государственной Думы и Совета Федерации.

Определение основ национальной безопасности России – исключительная прерогатива Президента РФ.

Глава государства наделен статусом Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ, из которого вытекают его исключительные полномочия в сфере национальной безопасности:

• руководит внешней разведкой;
• утверждает военную доктрину;
• самостоятельно назначает высшее военное командование;
• самостоятельно присваивает высшие воинские и высшие специальные звания;
• вводит режим военного положения, оповещая об этом парламент;
• вводит чрезвычайное положение на территории всей страны или на отдельных ее территориях, оповещая об этом парламент.

Президент РФ имеет полномочия в законодательной сфере. Так, глава государства вправе инициировать законопроекты, внося их в Государственную Думу, а также обязан подписывать и обнародовать федеральные законы.

 Глава государства также может отклонить принятый и одобренный парламентом федеральный закон, однако при повторном одобрении его Федеральным Собрании – обязан подписать.

В то же время, Президент РФ после повторного одобрения может в семидневный срок обратиться в Конституционный Суд РФ, который принимает решение о конституционности федерального закона: если он не противоречит основному закону страны, то глава государства подписывает его в трехдневный срок, а если противоречит, то возвращает в Государственную Думу.

Президент РФ имеет полномочия в исполнительной власти. Глава государства осуществляет общее руководство Правительством РФ и рядом федеральных органов исполнительной власти (например, ФСБ России, МВД России, Минобороны России), иными государственными органами (например, Следственным комитетом РФ).

Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ и освобождает его от должности, назначает его заместителей и федеральных министров, утвержденных Государственной Думой, освобождает их от должности.

 После консультаций с Советом Федерации глава государства назначает руководителей федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами иностранных и внутренних дел, общественной и государственной безопасности, национальной и гражданской обороны, юстиции.

Президент РФ утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, вправе изменять ее. Актуальная структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента Российской Федерации от 21.01.2020 № 21 (ред. от 20.11.2020) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [3].

Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ или его Президиума. Этим правом глава государства часто пользуется.

Стоит отметить, что полномочия Президента РФ носят в большинстве своем политический и стратегический характер, то есть он задает вектор развития основных (общественно и государственно важных) сфер жизни. Президент РФ обладает полномочиями как глава государства, в сфере законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти.

ВЫВОДЫ

Статус Президента Российской Федерации проявляется во всех закрепленных в Конституции Российской Федерации и федеральных законах его функциях и полномочиях как главы государства, анализ которых дает возможность делать выводы о характере и об объеме всех его полномочий, в том числе и о контрольных полномочиях главы государства, об универсальном, комплексном и многоаспектном характере его деятельности.

Нами изучено становление института президентства в Российской Федерации. В результате изучения мы установили, что основанием института президентства в Российской Федерации послужило вступление в должность президента СССР Михаила Горбачева 15 марта 1990 года после его избрания народными депутатами.

Первым Президентом РСФСР был избран Б.Н. Ельцин. После переименования РСФСР в Российскую Федерацию, институт президентства получил свое дальнейшее развитие, продолжающееся и в настоящее время.

Таким образом, институт президентства в Российской Федерации проделал сложный путь становления, при этом, внесенные поправки в Основной закон страны продолжают его развитие и в настоящее время.

Раскрывая общую характеристику полномочий Президента Российской Федерации, мы установили, что Президент Российской Федерации наделен широким кругом полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации и детально конкретизированых в Федеральных законах. В настоящее время вопрос о понимании полномочий главы государства не является дискуссионным.

Исследователи в области государственного права, в целом, высказывают похожие мнения по данному вопросу и определяют его полномочия как совокупность прав и обязанностей, закрепленных Основным законом страны.

Любой конституционно-правовой статус высшего органа государственной власти или должностного лица предполагает ответственность.

 Как и неприкосновенность, этот элемент не получил подробного отражения ни в Конституции Российской Федерации, ни в других нормативно-правовых актах. Следовательно, глава государства не может быть привлечён к политической ответственности (т.е. к ответственности перед народом), если он не выполняет свои обязанности или выполняет, но ненадлежащим образом. Кроме того, невозможно отзыв Президента Российской Федерации гражданами или парламентом, если принятые им политические решения оказались непопулярными у населения или даже провальными. Примером юридической ответственности Президента Российской Федерации может служить его отрешение от должности, согласно процедуре, предусмотренной статьей 93 Конституции Российской Федерации. Основанием является совершение главой государства государственной измены или иного тяжкого преступления, подтверждённого заключениями Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации.

Анализ президентских полномочий позволяет заключить, что особенность его конституционно-правового статуса заключается в том, что в арсенале у главы государства имеются достаточно обширные прерогативы и рычаги воздействия на систему публичной власти. Практически каждой сфере публичного управления у Президента Российской Федерации есть свои полномочия. Вся деятельность Президента Российской Федерации направлена на то, чтобы все положения Конституции Российской Федерации неуклонно проводились в жизнь. Поэтому Президент Российской Федерации является ключевой фигурой в российской политике и государственном строительстве. Реальное осуществление данных гарантий в полной мере зависит от гармонии и баланса поведения между главой государства и органами государственной власти.

Считаем, что в системе публичной власти Президент Российской Федерации это ключевая фигура, которая руководит этой системой и координирует её. Историко-правовой анализ показывает ключевую роль главы государства в механизме обеспечения государственного единства и правопорядка. Роль Президента Российской Федерации заключается в создании достаточных конституционно-правовых оснований и условий для консолидированной работы всех органов государственной власти, включая правоохранительные структуры, в направлении обеспечения единства государственной власти и конституционного правопорядка.

Таким образом, в системе публичной власти в России Президент Российской Федерации играет важнейшую роль, определяя общие направления развития страны и общества, а также координируя работу всех органов власти. Это доказывает, что институт главы российского государства, как и раньше, стоит во главе политической системы страны.

Поэтому конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации в полной мере отражает сильного главу государства.

Во-первых, ему принадлежат исключительные полномочия вроде роспуска парламента и правительства.

Во-вторых, он имеет исключительные гарантии вроде президентской неприкосновенности.

В-третьих, другие органы власти имеют минимальные возможности по привлечению Президента Российской Федерации к ответственности. Конституционные поправки усилили положение главы государства в системе высших органов государственной власти и единой системе публичной власти.

Особые полномочия Президента Российской Федерации выражаются в самых значимых для страны сферах. Распоряжаясь своими полномочиями, Президент Российской Федерации через нормотворческую и организационно-распорядительную деятельность определяет основные направления внутренней политики.

 Базовым документом внутренней политики является ежегодное Послание Президента Федеральному Собранию. При этом возникает новый механизм государственного управления, учитывающий массовый, прямой диалог с гражданами, укрепление баланса между обществом и государством.

Президент Российской Федерации также обладает полномочиями по руководству Вооружёнными Силами в мирное и в военное время. Его полномочия сформированы в Федеральном законе «Об обороне» Право введения военного положение является исключительным и принадлежит только главе государства. Как главнокомандующий страны В.В. Путин утверждает Военную доктрину и различные планы в области мобилизации и гражданской обороны.