ПРОЦЕДУРНЫЙ ПОРЯДОК ПРИМЕНЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ

Процедуры применения административно-предупредительных мер в зависимости от реализуемого способа принудительного воздействия, характеризующего их содержание, имеет значительную специфику. Анализ этой специфики имеет большое значение для совершенствования порядка применения указанных мер принуждения, которые являются важной составляющей правоохранительной и контрольно-надзорной деятельности уполномоченных на то должностных лиц, в том числе сотрудников органов внутренних дел.

Органы внутренних дел (их должностные лица) обязаны принимать меры к устранению (или минимизации) причин и условий, способствующих совершению правонарушений, недопущению соответствующих деяний или устранению обстоятельств (событий), угрожающих общественной и личной безопасности граждан. Для решения этих задач органы внутренних дел наделены полномочиями, среди которых важную роль занимает применение органами внутренних дел принудительных мер административного предупреждения.

Так, например, в 2021 году сотрудниками органов внутренних дел Республики Крым пресечено 93145 правонарушений, предусмотренных КоАП РФ. К административной ответственности в виде штрафа привлечено 56399 правонарушителей, общая сумма наложенных штрафов составляет 89 млн. 606 тыс. рублей. Наказанию в виде административного ареста подвергнуто 984 правонарушителя, обязательных работ – 491, предупреждения, в том числе устное замечание, получили 10400 правонарушителей, лишены специального права – 2 [7].

Изучив Федеральный закон от 07.02.2011 №3-ФЗ «О полиции» (далее – ФЗ «О полиции») [2] и взяв за основу существующую классификацию административно-предупредительных мер в зависимости цели их применения в деятельности органов внутренних дел объединим в две группы: 1) меры, применяемые для обеспечения безопасности личности и общественной безопасности и, 2) меры, применяемые в отношении лиц, совершивших противоправное деяние, с целью предупредить совершение ими новых правонарушений.

Учитывая особенности (отличительные черты) реализации мер административного предупреждения, способ принудительного воздействия которых закреплен диспозицией правовой нормы, можно выделить этапы процедурного (материально-правового) порядка применения данных мер:

1) принятие уполномоченным должностным лицом оперативного решения о применении меры принуждения при наличии достаточных оснований, включая квалификацию противоправного поведения (общественно опасной ситуации) и соотнесение его с гипотезой нормы, устанавливающей меру принуждения;

2) практическое исполнение принятого решения, включающее совершение должностным лицом действий, предусмотренных диспозицией нормы права, закрепляющей меру принуждения и реализацию установленного диспозицией способа принудительного воздействия;

3) фиксация факта применения меры принуждения (факультативный этап) [10, с. 377]. Необходимость письменной фиксации может зависеть от наступившего результата.

Рассмотрим содержание процедурного порядка применения такой принудительной меры административного предупреждения как проверка документов сотрудником полиции.

В пункте 2 статьи 13 ФЗ «О полиции» указано, что для проверки документов у сотрудника полиции должна быть информация, дающая основания подозревать лицо:

1) в совершении уголовного преступления;

2) в совершении административного правонарушения;

3) в том, что лицо находится в розыске.

Кроме вышеперечисленных, есть еще несколько причин для проверки документов сотрудниками полиции, таких, как уклонение от административного ареста, принудительных медицинских или воспитательных мер, назначенных судом; либо нарушение комендантского часа; либо совершение попытки самоубийства или побег из психиатрического заведения.

По общему правилу при обращении к гражданину сотрудник полиции, согласно части 4 статьи 5 ФЗ «О полиции», обязан:

1) назвать свои должность, звание, фамилию, предъявить по требованию гражданина служебное удостоверение, после чего сообщить причину и цель обращения;

2) в случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, разъяснить ему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина.

Проверка удостоверяющих личность документов сотрудниками полиции должна проводиться с передачей, а не с предъявлением «из рук» соответствующего документа. Доводами в пользу такого вывода являются:

1. Передача удостоверяющего личность документа выступает гарантией реализации полицией обязанности, предусмотренной пунктом 37 части 1 статьи 12 ФЗ «О полиции» («изымать у граждан и должностных лиц документы, имеющие признаки подделки»). Сотруднику полиции необходимо изучить не только сведения, указанные в паспорте, но и внимательно осмотреть сам документ: оценить толщину и качество бумаги, наличие водяных знаков, «вклеек» и «дописок», а также иных неправомерных модификаций документа.

2. Передача удостоверяющего личность документа сотруднику полиции целесообразна с позиции личной безопасности. Очевидно, если сотрудник полиции будет читать документ из рук гражданина, то ему крайне сложно будет соблюсти меры личной безопасности: стоять вполоборота в одном шаге от проверяемого и быть готовым к отражению нападения. Более того, для достижения максимального уровня собственной безопасности сотрудник полиции должен держать исследуемый документ на уровне глаз, что позволяет следить за действиями проверяемого лица.

3. Ознакомление с содержащейся в удостоверяющем личность документе информацией в полном объеме способствует выявлению и пресечению ряда административных правонарушений.

Единого нормативно закрепленного перечня документов, удостоверяющих личность граждан на территории РФ, не существует, что, полагаем, существенно усложняет правоприменение. Статья 10 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» [3] содержит упоминание об удостоверяющих личность гражданина РФ документах, однако трактует их узко, относя к таковым лишь те, что требуются для выезда из РФ и въезда в РФ: паспорт гражданина РФ, заграничный паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт. Отметим, что последние три документа согласно закону удостоверяют личность гражданина РФ только «за пределами РФ», что оставляет открытым опрос о признании их удостоверяющими документами на территории государства. Статья 23 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» [4] определяет содержание и структуру свидетельства о рождении, однако не называет его удостоверяющим личность документом. Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» [5], помимо названных, к документам, «удостоверяющим наличие гражданства Российской Федерации», отнесены свидетельство о рождении и удостоверение личности (военный билет) военнослужащего с вкладышем.

Таким образом, следует сделать вывод, что в российском законодательстве хотя и используется лексическая формулировка «документы, удостоверяющие личность», однако правовое содержание ее остается неопределенным. Однозначно к таковым можно отнести только паспорт гражданина Российской Федерации.

Проверка сотрудниками полиции удостоверяющих личность документов при наличии оснований подозревать лицо в совершении преступления предшествует решению о целесообразности доставления лица в территориальный орган МВД России. Как справедливо отметили Э.В. Маркина и Ю.Н. Сосновская, «круг данных, дающих основание полагать, что гражданин находится в розыске, законом не установлен. На практике такими данными обычно считаются внешнее сходство по приметам какого-либо человека с лицом, объявленным в розыск, совпадение биографических данных с данными разыскиваемого и тому подобное» [6, с. 103].

Как правило, при проверке документов сотрудники органов внутренних дел сталкиваются со следующими трудностями:

- возникновением конфликтных ситуаций между уполномоченным лицом и гражданином, связанных с трудностью разъяснения оснований проверки документов. Это связано с отсутствием на законодательном уровне единого перечня таких оснований. Так, например, перечень иных данных, дающих основание подозревать лицо в совершении преступления, либо данных, дающих основание полагать, что гражданин находится в розыске, законом не установлен;

- слабой осведомленностью о тактике и особенностях проверки документов сотрудников различных подразделений и служб, уполномоченных в своей служебной деятельности на ее применение, несмотря на значимость данной меры, в частности для охраны общественного порядка и общественной безопасности, и частоте ее применения. Об этом также свидетельствует наличие случаев необоснованных действий сотрудников полиции. Одной из важнейших причин нарушений законности при проверке документов служит недостаточная работа руководителей с личным составом по ознакомлению с документами, удостоверяющими личность, формальное ознакомление с нормативно-правовыми актами, регулирующими порядок осуществления данной процедуры;

- отсутствием знаний у сотрудников органов внутренних дел о перечне документов, удостоверяющих личность на территории Российской Федерации;

- слабой осведомленностью сотрудников полиции о признаках подделки проверяемых документов;

- отсутствием у граждан при себе документа, удостоверяющего личность, поскольку у граждан Российской Федерации нет обязанности всегда иметь при себе паспорт.

Следует обратить внимание на практику привлечения к административной ответственности лиц, отказавшихся предъявить имеющиеся при них удостоверяющие личность документы. Обычно судьи обосновано привлекают граждан к административной ответственности по статье 19.3 или части 2 статьи 20.1 КоАП РФ [1]. Вместе с тем изучение судебной практики по делам, когда основанием проверки документов выступает подозрение в совершении преступления либо предположение о нахождении в розыске, показывает, что судами нередко принимаются неоднозначные решения.

Так, постановлением судьи Красноперекопского районного суда Республики Крым производство по делу об административном правонарушении в отношении К., предусмотренном частью 2 статьи 20.1 КоАП РФ, было прекращено в связи с отсутствием в его действиях состава указанного правонарушения. В мотивировочной части постановления, среди прочего, отмечается, что в материалах дела «нет копии ориентировки, которая явилась основанием для проверки документов К.» [8].

В аналогичном случае судьей Железнодорожного районного суда г. Симферополя Республики Крым факт совершения правонарушения был признан, однако на основании статьи 2.9 КоАП РФ виновный был освобожден от административной ответственности с применением устного замечания [9].

В целях устранения выявленных пробелов стоит предложить внести следующие изменения в законодательство РФ:

1) статью 10 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» дополнить абзацем 2 в следующей редакции: «Граждане Российской Федерации обязаны передавать должностным лицам органов государственной власти и органов местного самоуправления документы, удостоверяющие личность граждан Российской Федерации, для проверки в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации»;

2) внести изменения в пункт 2 части 1 статьи 13 ФЗ «О полиции», дополнив после слов «предусмотренных федеральным законом» словами «(Перечень соответствующих документов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел)»;

3) МВД России разработать и утвердить приказом Перечень документов, удостоверяющих личность граждан на территории РФ, включив в него максимально широкий перечень официальных документов, включающих достаточную для идентификации лица информацию и имеющих достаточную степень защиты от подделки.