ЭФФЕКТИВНЫЙ КОНТРАКТ В СИСТЕМЕ ОБРАЗОВАНИЯ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

Ключевые слова: эффективный контракт, система образования, зарубежный опыт, публичная сфера, эффективность.

Внедряя систему эффективного контракта, российские власти во многих случаях ссылаются на положительный зарубежный опыт. Осмысление последнего важно, поскольку РФ перенимает идею и, отчасти, практику реализации эффективного контракта практически самой последней. Поэтому открывается возможность попытаться, даже с учетом российской специфики, вместо следования по традиционному пути «проб и ошибок», этих ошибок избежать (если не всех, то многих).

Цель статьи – осмысление плюсов и минусов использования предыдущего опыта введения эффективного контракта в учреждениях образования зарубежных стран.

Основной причиной перехода к эффективному контракту за рубежом следует считать традиционную проблему низкой эффективности госсектора. В частности, недостаточное качество менеджмента и образовательных услуг, а также квалификации работников. Еще одна, хотя и производная, причина появления идеи эффективного контракта – политика экономии бюджетных затрат.

В большинстве государств понятием публичная (т.е. бюджетная – civilservice, publicservice / fonctioncivil, fonctionpublique) сфера объединяет исконно бюджетные, в российском восприятии, области:

1. образование,
2. здравоохранение,
3. социальное обслуживание,
4. библиотеки и музеи,
5. государственная гражданская служба,
6. госкомпании, предоставляющие услуги (почта, телекоммуникации, электро-, газо- и водоснабжение, пожарная служба, МЧС),
7. структуры общественной, государственной безопасности и военная служба.

Для введения реформы потребовалось несколько лет, ушедших на сбор данных и анализ проблемы оптимизации управления бюджетным сектором экономик. Почти везде работали правительственные комиссии (например, в Канаде – комиссии Гласско в 1960-1962 и Ламберта в 1976-1979 гг., в Великобритании в 1979-1983 гг.– подотчетная главе кабинета секция по эффективности). Итоги предварительной работы показали в большинстве случаев неизменно повторяющеюся картину: беспорядок в публичной сфере, нерациональное, без эффективное использование средств, отчетность была нерегулярна и фрагментарна, в подборе кадров и использование труда сотрудников не выявлен системный подход. Повышение квалификации персонала руководство не рассматривало как интегральную часть управленческой деятельности, системы оплаты труда и методы мотивации персонала были недостаточно скоординированы с задачами учреждений и ведомств, а квалификационно-тарифные сетки и процедуры – избыточно усложнены. Стало очевидно, что в управлении бюджетной сферой необходимы безотлагательные перемены [8].

Последовавшие реформы затронули правовой и организационно-административный аспекты управления. Основная часть изменений в странах Запада (США, Великобритания, Канада, Франция и другие) пришлась на конец 1970-х – 1980-е гг. концепция «нового управления бюджетной сферой» (NewPublicManagement, NPM). Ее суть – заимствование методов корпоративного управления, применяемых в частном секторе экономики: децентрализации принятия решений, снижение иерархичности, повышение гибкости, выстраивание механизмов обратной связи с работниками и клиентами, стимулирование конкуренции, диверсификация поощрительных выплат.  Предполагалось, что с помощью новых методов можно будет повысить качество услуг учреждений, оптимизировать численность их персонала, снизив при этом финансовую нагрузку на бюджет. Изменения должны были носить системный характер, затрагивая всю общественную сферу. Реформы, которые происходили постепенно и охватывали (иногда) одно или два десятилетия.

Первоначально данная реформа вводилась в сферах здравоохранения и образования, так как госслужащие чаще всего имеют претензии к уровню оплаты труда.

Реформы начались с принятия закона национального уровня. Например, в США Закон о реформе государственной службы 1978 года ввел бонусы, надбавки за результативность и поощрения за результативность для руководителей государственных учреждений гражданской службы. Тот же мотивационный инструмент был также использован для реформирования управления в других секторах государственной сферы США.

Реформы в Канаде перевели управление персоналом государственных учреждений на ведомственный уровень, ввели в практику коллективные переговоры для гражданских служащих и утвердили более строгую систему найма сотрудников (Закон о кадровых отношениях 1967 года, Закон о найме в бюджетной сфере 1967 года). В 1992 году Закон о реформе бюджетной сферы расширил полномочия линейных руководителей по выявлению оперативных потребностей подразделений и своевременному обеспечению обучения персонала в соответствии с такими потребностями. Впервые были введены стандарты компетентности, направленные на упрощение оценки персонала и повышение измеримости эффективности труда.

В Японии в 1994 году был создан Совет по административной реформе, а в 1999 году был принят основной закон о реформе министерств и ведомств Центрального правительства, в 2000 году - Закон о коллективной децентрализации. В 2001 году правительство представило Руководство по реформированию Системы государственной службы и План реорганизации и рационализации специализированных государственных учреждений.

В странах Юго-Восточной Азии, Южной Америки и Восточной Европы реформы управления затронули общественную сферу позже, в середине 1990-х годов. Африканские страны переняли эту практику десятилетие спустя. В то же время такие государства заимствовали уже существующие модели проведения реформ в западных странах.

Но концепция «нового управления» наиболее естественно и полно реализуется в странах англосаксонского права. Они традиционно более гибки в принятии законодательных решений, более склонны к децентрализации и индивидуализации управления и в целом более последовательны в реализации принципов либеральной экономики.

Пройдя пик популярности в первые десятилетия внедрения, к середине 2000-х годов концепция «нового управления публичной сферой» столкнулась с волной критики. Появились публикации, в которых отмечалась его низкая эффективность, значительное усложнение процедур управления и институциональной структуры публичной сферы. С падением популярности этой концепции количество исследований по ее реализации также сократилось. Поэтому сегодня нет общего мнения о его эффективности, позиции специалистов сохраняют полярность от полного неприятия до полного одобрения. Единственной страной, которая успешно внедряет концепцию «нового управления» уже около трех десятилетий, является Новая Зеландия. Она специфична по своим политическим и экономическим условиям и историческим традициям. В 1990-х годах новая концепция была использована для радикальной перестройки управления публичной сферой. В отличие от других стран, которые только добавили элементы "нового управления" (ориентация на результат, оплата на основе результатов и т.д.) к предыдущим системам управления государственным сектором, Новая Зеландия внедрила эту концепцию систематически и полностью.

Проведя систематическую децентрализацию управления ресурсами и деятельности департаментов, строгую категоризацию должностей и оценку эффективности работы занятых в них сотрудников, внедрив консультативную помощь учреждениям во внедрении новых подходов, Новая Зеландия продолжает придерживаться этой модели и сегодня. Этот пример последовательной и долгосрочной реализации принципов «нового управления» подвергается критике за страсть к отчетности в ущерб ответственности, отсутствие стратегического видения задач подразделения, высокие операционные расходы.

Подходы, используемые Новой Зеландией, были приняты небольшим числом государств, в основном наименее развитыми, которые мотивированы желанием ускорить процесс национального развития путем заимствования наиболее прогрессивного, по их мнению, опыта других. Именно для таких стран опыт Новой Зеландии, построившей управление публичной сферой по принципам «нового управления» с нуля и целиком, действительно подходит оптимально, поскольку существующие в них системы управления неразвиты и не имеют фундаментальной ценности.

Следует отметить, что в зарубежных странах не только (и не столько) заработная плата ставится во главу угла. Речь также идет о так называемом нематериальном вознаграждении. В частности, наблюдается тенденция поощрения преподавателей университетов к исследовательской деятельности. Для тех, кто проявляет высокий потенциал в этой отрасли, предусмотрены контракты с неполной лекционной нагрузкой. Благодаря эффективным контрактам не считается, что учитель работает недостаточно, поскольку это компенсируется достижениями в других областях. Личные заслуги одновременно становятся заслугами университета, позволяя ему более успешно конкурировать на рынке образовательных услуг.

Подведем итоги. Сегодня имеется много данных для интеграции элементов «нового управления» государством (бюджетной сферой) в законодательство стран с разными политическими системами, степенью экономического развития, историческими традициями. Аналитические публикации позволяют оценить риски, которые могут возникнуть при построении систем вознаграждения, в соответствии с принципами этой концепции, объединить существующие правовые и нормативные мандаты, предоставить возможности для целостной и устойчивой реализации концепции, разрешить противоречия и правовые коллизии.

Понятно, что в масштабах Российской Федерации замена всей системы управления в любой отрасли не только нецелесообразна, но и практически невозможна. Поэтому, необходимо рассмотреть перспективы и возможности заимствования зарубежного опыта, элементы этого опыта должны быть детально проанализированы и поняты экономистами, юристами, социальными психологами и другими специалистами. Следует выбрать наиболее подходящие для российских экономических, исторических, политических и правовых традиций и национального менталитета.

Внедряя принципы «нового управления» в российской бюджетной сфере, целесообразно изучить мировой опыт решения конкретных проблем и минимизировать риски, с которыми сталкиваются учреждения, переходя к эффективному соглашению. Также полезно более подробно изучить, как оптимизировать такой переход, чтобы устранить чрезмерную детализацию контрактов, отчетности и необоснованной документарной нагрузки на учреждения и ведомства.