ПРОБЛЕМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АНДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ

Аннотация. Основная цель статьи осветить отдельные проблемы правового регулировании административной ответственности за правонарушения, предусмотренные статьей 20.2 КоАП РФ.

Ключевые слова: публичное мероприятие, порядок организации и проведения, административное правонарушение, административная ответственность, правовое регулирование,

Гарантированные статьей 31 Конституции РФ право гражданам может быть реализовано с соблюдением предусмотренных федеральным законом №54-ФЗ определенных процедур. Нарушение порядка организации и проведения публичных мероприятий влечет административную ответственность на основании статьи 20.2 КоАП РФ.

Во-первых, ни КоАП РФ, ни судебная практика, включая практику Пленума Верховного Суда России, говоря о «нарушении установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования» (название статьи 20.2 КоАП РФ), собственно, не трактуют данный термин. В общей сложности, конечно, очевидно, что законодатель относит к видам нарушений, которые попадают в эту группу, поскольку ответственность за них определена частями рассматриваемой статьи. Вопрос о том,  что представляет собой само правонарушение остается открытым. Части статьи 20.2 КоАП РФ являются бланкетными. Ответы на вопросы необходимо искать в Федеральном законе от 19.06.2004 № 54-ФЗ, который раскрывает, как было указано, цели, порядок организации и дальнейшего проведения публичных мероприятий.

Учитывая изложенное, можно следующим образом сформулировать рассматриваемое понятие – это действия (бездействие) организатора, участника или ненадлежащего лица, передавшего имущество или перечислившего денежные средства, предназначенные для организации и проведения публичного мероприятия, нарушающие положения Федерального закона № 54-ФЗ.

Думается, что предлагаемая трактовка может быть включена в КоАП РФ в виде примечания к статье 20.2, поскольку данный федеральный закон не содержит отдельного понятийного аппарата, используемого в нем. На наш взгляд, это приведет к упрощению понимания текста статьи не только профессиональными правоприменителями, но, что важно, лицами, не обладающими специальными познаниями, включая лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении.

Во-вторых, нужно сказать об обстоятельствах, квалифицирующих административную ответственность по статье 20.2 КоАП РФ, например:

• продолжение совершения правонарушения, несмотря на правомочное требование уполномоченного лица о прекращении его совершения;
• повторное совершение правонарушения в период, пока правонарушитель еще считается подвергнутым назначенному административному наказанию, но если оно опять совершило однородное правонарушение;
• вовлечение несовершеннолетнего.

Вместе с тем, часто лица проводят одиночные пикеты. В этом смысле в случае проведения одиночного пикета без применения быстровозводимой сборно-разборной конструкции, исходя из части 1.1 статьи 7 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ, не требует специального уведомления, что подтверждает пункт 17 Постановление Пленума ВС РФ от 26.06.2018 № 28. При этом минимально разрешенное расстояние между одиночными пикетчиками устанавливает специальный закон каждого российского субъекта, но, в любом случае, это не более 50 метров, о чем говорит часть 1 статьи 7 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ.

Например, исходя из части 1.1 статьи 2 Закона Хабаровского края «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти Хабаровского края или орган местного самоуправления»[1], данное минимально разрешенное расстояние между одиночными пикетами – 30 метров.

При этом все та же часть 1 статьи 7 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ говорит о случаях, когда совокупность одиночных пикетов, которые объединены общим замыслом, суд вправе признать публичным мероприятием, что, соответственно, повлечет ответственность административного или уголовного характера. Данное положение было введено в Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ относительно недавно Федеральным законом Российской Федерации «О внесении изменений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [2] (далее – Федеральный закон от 30.12.2020 № 497-ФЗ). Сомнение вызвало факт добровольности установления судом факта признания «массовых» одиночных пикетов публичным мероприятием.

Напрашивается вывод, что законодателю необходимо определиться в данном вопросе, поскольку подобная «лояльность» оставляет лицам, проводящим одиночные пикеты лазейку для реального проведения публичного мероприятия. Кроме того, административное право, включая нормы об ответственности за административные правонарушения, как известно, носит публичный, а значит, императивный характер, за исключением отдельных норм.

Изложенное позволяет сделать вывод о необходимости внесения следующих изменений и дополнений:

1. В частях 1.1 и 2 статьи 7 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ слова «может быть признана» и «может быть признано» заменить на «должна быть признана» и, соответственно, «должно быть признано».

2. Статью 20.2 КоАП РФ доработать и дополнить ее новой частью, предусматривающую административную ответственность за указанные случаи проведения «массовых» одиночных пикетов, объединенных одной целью и организатором.

Сложности правового регулирования административной ответственности зачастую являются следствием нормотворческой деятельности законодателя, допускающего использование формулировок, вызывающих вопросы в научной, а также правоприменительной среде.

Статья 20.2 КоАП РФ за несколько лет неоднократно подвергалась редакции. Причиной таких действий, предпринимаемых законодателем, может быть тот факт, что проводимые публичные мероприятия принимают более организованную структуру, а также приобретают значительную массовость.

Исследуя правоприменительную практику, можно сделать вывод о том, что наиболее весомая масса дел в отношении лиц, участвующих в несогласованном шествии, возбужденных по статье 20.2 КоАП РФ относится к части 6.1 этой статьи. Одной из причин такого явления может выступать неоднозначность юридической структуры указанной части статьи 20.2 КоАП РФ, имеющей следующее содержание: «Участие в несанкционированных собрании, митинге, демонстрации, шествии или пикетировании, повлекших создание помех функционированию объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры». На эту структуру мы и хотим обратить внимание.

 Прежде, чем отмечать недостатки объективной стороны нормы, следует рассмотреть термин «несанкционированное», который употребляется в части 6.1, а также в части 7 статьи 20.2 КоАП РФ. Вопросы вызывает корень данного понятия, которым является слово «санкция». Нужно помнить, что законодателем установлен уведомительный порядок в сфере проведения публичных акций, указанных в ФЗ №54, т.е. для организации таких мероприятий не требуется особое разрешение, полученное от органов исполнительной власти.

Условием согласования является выполнение установленной законом процедуры уведомления органа местного самоуправления или органа государственной власти. Исполнение процедуры уведомления необходимо для поддержки правопорядка и обеспечения безопасности граждан при проведении публичного мероприятия.

В свою очередь слово «санкция» имеет отличное толкование от значения словосочетания «уведомительный характер». По словарю Ушакова Д.Н. в данное слово вложен следующий смысл: «Признание законности какого-н. явления, утверждение чего-н. высшей инстанцией» [3]. Закрепление законом термина, имеющего подобное содержание, не лучшим образом отражает сущность права на свободу собраний.

В своем докладе Лукин В.П. верно отмечал: «уведомительный порядок проведения мирных собраний зачастую имеет тенденцию превращаться в фактически разрешительный и притом избирательно разрешительный» [4], чего не может быть при демократическом режиме.

Структура диспозиции ч. 6.1 ст. 20.2 КоАП РФ не позволяет с точностью определить условия наступления административной ответственности.

С одной стороны, можно понять, что ответственность наступает за участие в несанкционированной акции, в ходе которой был причинен установленный статьей ущерб независимо от действий субъекта. С другой позиции выходит, что ответственность наступает за участие в такой публичной акции при условии, что непосредственно действиями конкретного субъекта был причинен закрепленный ущерб.

Для правоприменителя первая позиция является наиболее удобной ввиду отсутствия необходимости доказывать вину отдельного лица. Но в таком случае проявляется правовая несправедливость, ведь ответственности подлежат не только те субъекты, по вине которых был причинен ущерб охраняемым отношениям и лицами, но и люди, которые всего лишь присутствовали при проведении мероприятия.

Наиболее прямо следует принципам административной ответственности вторая позиция. Однако, если в процессе правотворчества в ч. 6.1 ст. 20.2 КоАП РФ законодатель закладывал смысл, соответствующий первой позиции, то следовало бы представить содержание статьи в ином виде. Вариант формулировки может быть следующий: «Действия, повлекшие нарушение общественного порядка путем создания помех функционированию объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещением или объектам транспортной, или социальной инфраструктуры, совершенные лицом, участвующим в несогласованных собрании, митинге, демонстрации, пикетировании или шествии».

Для повышения качества правового регулирования правоприменительной деятельности законодателю необходимо уделять больше внимания точности формулировок определенных статей.

Подробное изучение административного законодательства позволяет выявлять различные проблемы правового регулирования общественных отношений в данной сфере в любом желаемом количестве, а законодатель, в свою очередь, не перестает вводить всё новые поправки к различным статья КоАП РФ, что также способствует образованию новых казусов и неточностей. Панов А.Б. и Панова И.В. верно отмечают, что «подобное диктуется как изначально существовавшими и нерешёнными противоречиями, так и высокой динамикой социальных отношений в административно-деликтной сфере» [5].

Необходимость решения различных проблем правового регулирования административного законодательства является актуальным вопросом на данный момент времени. В теории административного права существуют точки зрения предусматривающие такие пути развития административного законодательства как: внесение ряда радикальных изменений в содержание, существующего КоАП РФ; разработка с дальнейшим принятием нового нормативно-правового акт, [6] что в свою очередь позволило бы устранить проблемы, возникновение которых связано со структуризацией бесконечно наращиваемого правового массива. Реализация второго варианта даст законодателю возможность выстроить наиболее эффективную структуру правового регулирования административной ответственности.

Установленный порядок организации и проведения публичных мероприятий обеспечивается мерами не только уголовной, но и административной ответственности, а именно, статьями 20.2 и 20.2.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [7] (далее – КоАП РФ). В силу статьи 23.1 КоАП РФ только судьи рассматривают дела об административных правонарушениях по указанным статьям.

Определенные проблемы для квалификации противоправного деяния осуществлённого в условиях проведения массового мероприятия могут возникнуть при разграничении статей 20.2 и 20.2.2 КоАП РФ, имеющих схожие признаки. Конкретно, в качестве таких признаков выступают категории «публичное мероприятие» и «массовое мероприятие». При анализе диспозиции статьи 20.2.2 КоАП РФ можно сделать вывод о возможности произвольного толкования правоприменителем понятия «массового пребывания» ввиду отсутствия его закрепления, что может привести к ограничению прав граждан по формальным основаниям при отсутствии реальной угрозы охраняемым общественным отношениям. Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении разъяснил особенности применения данной статьи КоАП РФ. Так, к категории «массовое одновременное пребывание или передвижение в общественных местах» как по своему буквальному смыслу, так и с учетом ее места в системе действующего правового регулирования относятся не любые проводимые в общественных местах мероприятия, а лишь такие массовые мероприятия, которые преследуют заранее определенную цель, характеризуются единым замыслом их участников и свободным доступом граждан к участию в них, но не являются публичными мероприятиями по смыслу Федерального закона    № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (пункты 1 - 6 статьи 2) [8]

Главным условием эффективной борьбы с противоправными деяниями при этом, добиваясь успеха в достижении целей и задач, поставленных административным законодательством, является грамотно определенная квалификация таких деяний посредством изучения обстоятельств дела на предмет соответствия их признакам, предусмотренных законом составом правонарушений. Проблемы разграничения правонарушения от преступления существуют на практике ввиду условности и неоднозначности соотношения их признаков, а также в следствии упущения законодателем теоретически важных формулировок, закрепление которых в нормативно правовых актах решило некоторые проблемы правоприменения при осуществлении уполномоченным должностным лицом квалификации противоправного деяния.

Законодатель должен обеспечить все условия для оптимизации деятельности правоприменителя, направленной на квалификацию противоправных деяний, устранить все возможные несовершенства и размытости формулировок, используемых при нормотворчестве ведь «правильная юридическая квалификация предполагает соблюдение в будущем всех требований права и устойчивость общественной жизни» [9]

Проблемы правового регулирования административной ответственности в сфере организации и проведения публичных мероприятий и основные направления его совершенствования

Необходимость исследования теоретических аспектов правового регулирования административной ответственности в сфере организации и проведении публичных мероприятий с целью анализа существующих проблем законодательства, регулирующего общественные отношения в данной сфере, обосновано возникновением различных негативно влияющих на социальное и экономическое положение населения государства факторов, в следствии которых повышается протестная активность в обществе. Организаторы, а также участники подобных публичных мероприятий не всегда прибегают к исполнению установленного порядка организации и проведения таких мероприятий по разным причинам, будь то правовая неграмотность, простое нежелание или несовершенство законодательства, затрудняющее его восприятие.

Отношения между государственной властью и субъектом противоправного деяния регулируются материальными нормами административного права и носят исключительно обязывающий или императивный характер. В свою очередь процессуальные нормы, затрагивают отношения между государственными органами и их уполномоченными должностными лицами, непосредственно осуществляющими производство по делам об административных правонарушениях, а также прочими участниками данного производства.

В совокупности правовые нормы, составляющие материальный и процессуальный институты административной ответственности, образуют единую правовую ткань рассматриваемой юридической категории [10]. Из данного утверждения следует, что в систему правового регулирования административной ответственности входят следующие элементы:

1) правовые нормы Общей части КоАП РФ, устанавливающие принципы равенства перед законом субъектов правонарушений (статья 1.4), законности применения административного наказания (статья 1.6); нормы, регулирующие порядок действия законодательства во времени и пространстве (статьи 1.7, 1.8); нормы устанавливающие особенности административной ответственности некоторых субъектов (статьи 2.4—2.62, статья 2.10); нормы определяющие цели и виды наказаний, правила их назначения, сроки давности привлечения к административной ответственности, возможность освобождения субъекта правонарушения, от административной ответственности (главы 3 и 4 КоАП РФ)

2) правовые нормы Особенной части КоАП РФ, предусматривающие основания освобождения от административной ответственности за отдельные виды административных правонарушений, а также нормы, предусматривающие ответственность за определенные административные правонарушения;

3) процессуальные нормы, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях, а также исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях (разделы IV, V КоАП РФ, а также иные нормы, входящие в состав Общей части КоАП РФ).

В настоящее время проведение публичных мероприятия становиться востребованной у народа формой выражения недовольства экономической и политической обстановкой в стране, однако публичные мероприятия проводятся несанкционированно. В этой связи отмечается тенденция по ужесточению ответственности за организацию и проведение массовых мероприятий, что влечет необходимость совершенствования административного законодательства в этой сфере.