Проблема становления экономической самостоятельности муниципальных образований

Аннотация: Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. В статье определена роль экономической самостоятельности для местного самоуправления. Раскрыты проблемы самостоятельности местных бюджетов муниципальных образований и пути их решения. Проведено сравнение с зарубежным опытом реализации принципа финансовой самостоятельности муниципалитетов.

Ключевые слова: муниципальные финансы; финансовая самостоятельность; межбюджетные отношения.

За последние двадцать лет Российская Федерация, сделала свой стратегический выбор, несколько раз корректировала политический курс своего развития. Данные процессы ставили перед государством, политическими элитами и гражданами ряд проблем, связанных не только с формированием конституционного дизайна, гражданского общества, но и правового государства и рыночной экономики [1, С.56].

Воздействие муниципальных образований на рыночную экономику поставило задачи уяснения их места в гражданском обороте и особенностей их триады правомочий собственника. Муниципальная собственность выступает не только экономическим выражением самоуправленческих начал территориального коллектива, объединенного в рамках муниципального образования, но и объектом управления [2, С.21].

Проблема повышения экономической самостоятельности системы местного самоуправления достаточно давно исследуется в экономической науке. Как с позиций общегосударственных интересов, так и с точки зрения местного интереса и интереса территории (региона).

Местное самоуправление является конкретной формой широкого социального самоуправ­ления, механизмом самоорганизации народа и самореализации им своих интересов. Государ­ство существует как доверительный инструмент защиты и реализации тех интересов населе­ния, которые оно самостоятельно осуществлять не может. Социальное самоуправление, наоборот, выступает инструментом, посредством которого население способно осуществлять те задачи и достигать тех целей, которые не требуют государственного вмешательства на ме­стах.

По мнению граждан, сложившиеся условия привели к активизации произвола чиновников, обострились проблемы падения нравов и культуры, алкоголизм и наркомания» [3].

В такой ситуации становится понятно, что современное государство просто не может вы­страивать свою политику без взаимодействия с общественными организациями различного типа - социальными институтами гражданского общества. Среди таких организаций можно назвать различного рода общественные советы, общественные палаты, публичные консуль­тационные комиссии, гражданские ассамблеи и т. д. [4].

Особое значение для развития социального государства приобретает расширение самосто­ятельности муниципальных образований, особенно их экономической самостоятельности. А она представляет собой частный случай более широкого явления - экономической самосто­ятельности всей системы местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации закрепляет правовое положение муниципалитетов как самостоятельного уровня публичной власти и четко определяет полномочия местного самоуправления в сфере бюджетной и финансовой самостоятельности. Кроме того, некоторые другие законода­тельные акты, действующие на территории России и осуществляющие пра­вовое регулирование института местного самоуправления, такие как Бюд­жетный кодекс РФ, Европейская хартия о местном самоуправлении и дру­гие, также гарантируют обеспечение принципа самостоятельности муници­палитетов в решении проблем местного значения и распоряжении собст­венными средствами

Таким образом, на законодательном уровне органам МСУ предоставлен достаточно широкий спектр правовых полномочий, обеспечивающих само­стоятельность муниципалитетов, однако на практике реализация данного конституционного принципа остается под вопросом уже не один год, делая проблему независимости муниципалитетов в формировании своих бюдже­тов актуальной и требующей незамедлительного решения.

На наш взгляд, в самом общем приближении понятие экономической самостоятельности может быть представлено в виде трех основополагающих конструктов: самоопределения, самоуправления и самореализации. Самоопределение предполагает, что муниципальные органы самостоятельно определяют источники и объем бюджетного финансирования, разрабатывают нормативы и коэффициенты, устанавливают приоритеты и направления бюджетной политики на местах.

Проблема ограничения финансовой самостоятельности муниципальных образований берет начало в несовершенстве и противоречивости нормативно-правовой базы, которая, с одной стороны, закрепляет принцип самостоятельности муниципалитетов в формировании и использовании финансовых ресурсов, но с другой ограничивает их в реализации данного принципа, предоставляя им весьма ограниченный круг полномочий по формированию доходов и расходов местных бюджетов. Среди причин, создавших такие условия, можно выделить следующие.

Во-первых, ограничению самостоятельности муниципалитетов в распоряжении своими доходами способствует сложившаяся система межбюджетных трансфертов. Как отмечено в докладе Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС), по данным Счетной палаты, до 90 % доходов местных бюджетов направляются в вышестоящий бюджет, то есть в бюджет субъекта РФ, а уже оттуда перераспределяются в местные бюджеты через трансферты [5]. При этом такая финансовая помощь, как правило, носит целевой характер: так, согласно Минфину РФ, 71 % безвозмездных поступлений в 2010 году составили субсидии и субвенции, которые в соответствии с п. 1 ст. 139 и п. 1 ст. 140 БК РФ [6] предоставляются местным бюджетам для финансирования конкретных расходных обязательств, а это означает, что муниципалитеты не могут самостоятельно, по своему усмотрению определять формы и направления расходования выделенных им средств.

Если сравнить доли целевых и нецелевых межбюджетных трансфертов в структуре всех безвозмездных перечислений местным бюджетам в России и за рубежом, то обнаружится существенный разрыв между долей нецеле­вых трансфертов в России и в развитых странах, в особенности в Финлян­дии.

Так, если в России доля нецелевых трансфертов составляет 29 % в об­щем объеме трансфертов в местные бюджеты, то в Финляндии, муниципа­литеты которой, как известно, обладают наибольшей самостоятельностью, нецелевые перечисления составляют более 90 %. Данный факт еще раз подтверждает то, что независимость муниципальных образований в распоряжении своими средствами во многом определяется нецелевым характером межбюджетных перечислений.

Очевидно, что сложившаяся ситуация противоречит основополагающе­му принципу самостоятельности муниципальных образований, в частности, п. 7 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления: «Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставле­ние субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции» [7].

Во-вторых, немаловажное значение имеет и тот факт, что, согласно ст. 142.2 БК РФ, уровень налоговых доходов муниципалитетов, превышение которого влечет за собой изъятие этого излишка из местных бюджетов в ре­гиональные в форме субсидий, устанавливается законодательством субъекта РФ. То есть фактически такая система межбюджетных отношений лишает муниципалитетов не только значительной части собственных доходов, но и стимула к увеличению своих налоговых доходов, а также способствует рас­пространению на местном уровне настроений иждивенчества. Кроме того, решения о предоставлении местным бюджетам субсидий, субвенций и до­таций, а также их размере принимается на уровне субъекта РФ, что еще раз свидетельствует о зависимости органов МСУ от региональных властей.

В-третьих, как показывают опросы представителей органов МСУ [3], проведению полноценной самостоятельной финансовой политики препят­ствует отсутствие у муниципалитетов права устанавливать местные налоги и сборы, за исключением варьирования ставок земельного налога и налога на имущество физических лиц. Данное положение закреплено в п. 6 ст. 12 НК РФ [6].

Экономическая самостоятельность местных бюджетов также зависит и от рационального распределения налогов и налоговых доходов по уровням бюджетной системы, к примеру, находясь в общем объеме доходов собственные налоговые источники должны всегда преобладать хотя бы в половине муниципалитетов.

Сбалансированность бюджетов разных уровней, а также распределение налоговых доходов дает возможность обеспечить достаточный уровень экономической самостоятельности местных бюджетов.[8]

Если доходы местных бюджетов будут формироваться за счет налогов на имущество и налогов, получаемых от деятельности субъектов малого предпринимательства, то с помощью таких видов доходных источников можно в значительной мере укрепить собственную финансовую базу бюджетов, а для этого необходимо расширить права органов местного самоуправления по части налогов.

Соответствие собственных доходов муниципальных образований необходимому объему их расходов для достижения экономической самостоятельности имеет решающее значение. В законодательстве Российской Федерации можно найти четко сформулированные интересующие нас вопросы местного значения муниципальных образований, такие как формирование, утверждение и исполнение бюджета, а также последующий контроль за исполнением данного принятого бюджета; [2]

Таким образом, сложившаяся система межбюджетных отношений, лишающая муниципальные образования права свободно распоряжаться своими средствами, а также ограниченность прав муниципалитетов в установлении местных налогов препятствуют проведению независимой и эффективной финансовой политики, что является почвой для развития проблемы недостаточности финансовых ресурсов и дефицитности местных бюджетов.