ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ

Аннотация. В 2020 году с внесением изменений в ГрК РФ был внедрен механизм комплексного развития территории. В статье рассматриваются правовые основы комплексного развития территорий, выявлены проблемы правоприменительной практики и предложены пути их решения.

Ключевые слова и словосочетания: комплексное развитие территорий; устойчивое развитие; баланс интересов; депрессивные территории; развитие промышленности; градостроительная деятельность.

Крупные города традиционно являются местом притяжения большого количества населения. Учитывая темпы развития городской среды видится необходимым применение принципиально новых правовых механизмов управления. Одним из таких механизмов стал появившийся в 2020 году институт комплексного развития территорий (далее – КРТ), что вызвало множество споров в обществе ввиду его несовершенства и необходимости в доработке.

Исходя из буквального толкования определения КРТ, раскрытого в п.34 ст.1 ГрК РФ, данный государственный механизм направлен на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, городских округов путем выполнения совокупности мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории [3].

КРТ направлено на реализацию большого количества важных проектов освоения депрессивных территорий городов и создания соответствующей транспортной и жилищно-коммунальной инфраструктуры, а также строительством промышленно-производственных кластеров.

С помощью КРТ необходимо избавляться от неэффективных, беспорядочно застроенных и экологически небезопасных территориями.

Так как в городах остается все меньше свободных пространств для развития новых городских кластеров, а от депрессивных территорий в свою очередь нужно избавляться, был внедрен чрезвычайно важный инструмент для реализации целого ряда проектов комплексной застройки и создания соответствующей инфраструктуры, направленный на повышение уровня и качества жизни населения на основе привлечения инвесторов при соблюдении безопасности окружающей среды.

Ключевые механизмы реализации КРТ направлены на выполнение стратегических целей путем реализации комплексных проектов социально-экономического развития, взаимосвязанного применения инструментов территориального и отраслевого развития, а также создания условий для инвестирования, с применением элементов концессионного партнерства.

Понятие и практика реализации КРТ представляет большой интерес общества, так как затрагивает как публичные, так и частные интересы.

В целях осуществления КРТ проводится работа по:

- осуществлению мероприятий по определению прав на земельные участки и объекты недвижимости;

- проведению обследования территории (на предмет – кто и каким образом использует территорию, наличия или отсутствия производства/объектов самовольного строительства/аварийных объектов/нарушения норм действующего законодательства, использование территории в соответствии/не в соответствии с видами разрешенного использования и т.д.);

- проведению предварительной оценки на предмет соответствия критериям, установленным статьей 65 ГрК РФ, в целях принятия решения о КРТ, целесообразности реорганизации территории с целью ее наиболее эффективного использования и возможности изменения назначения.

КРТ регулируется нормами гражданского, градостроительного, жилищного, земельного законодательства, законодательством об охране объектов культурного наследия. Источниками правового регулирования КРТ также являются нормативно-правовые акты субъектов РФ, которые в том числе устанавливают порядок реализации проектов КРТ с учетом особенностей конкретных субъектов, а также нормативно-правовое регулирование на местном уровне, которое во всей наглядности проявляется в утверждаемых местными властями правилах землепользования и застройки (далее – ПЗЗ), административных регламентах и актах, регулирующих арендную плату, а также порядок предоставления земельных участков.

Таким образом, правовое регулирование КРТ носит комплексный характер и регулируется на различных уровнях власти.

Действующим законодательством предусмотрено четыре вида КРТ: жилой застройки, нежилой застройки, незастроенных территорий, по инициативе правообладателей [3].

Необходимо отметить, что указанные виды КРТ не определяют, какие объекты могут быть созданы на территории по итогам КРТ, а лишь отражают фактическое назначение указанных территорий.

Данная классификация видов КРТ видится мне неточной, так как как классификация - это деление объема понятия по одному существенному признаку (основанию или критерию), а определить такой признак в отношении четырех указанных видов КРТ невозможно.

Логичнее было бы выстроить классификацию следующим образом:

1. По наличию и назначению строений на исходной территории:

1.1. КРТ жилой застройки.

1.2. КРТ нежилой застройки.

1.3. КРТ незастроенной территории.

2. По субъекту, реализующему проект КРТ:

2.1. КРТ, реализуемое правообладателями.

2.2. КРТ, реализуемое РФ.

2.3. КРТ, реализуемое субъектом РФ самостоятельно.

2.4. КРТ, реализуемое муниципальным образованием.

2.5. КРТ, реализуемое юридическим лицом, определенным РФ.

2.6. КРТ, реализуемое юридическим лицом, определенным субъектом РФ.

Рассмотрим основные этапы реализации проектов КРТ:

1. Установление зоны КРТ в ПЗЗ. Данный этап не является обязательным.

2. Опубликование проекта решения о КРТ, рассылка писем с предложением заключить договор КРТ всем правообладателям. На данном этапе осуществляется подготовка материалов проекта решения, которые согласовываются органами исполнительной власти.

После опубликования проекта решения о КРТ правообладатели могут договориться о реализации проекта КРТ, а в случае недостижения такого согласия, – проект будет реализовываться через торги или публичными властями (силами подведомственных структур) самостоятельно.

3. Принятие решения о КРТ. Данный этап не является обязательным в случае реализации проектов КРТ по инициативе правообладателей.

При недостижении соглашений между правообладателями земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости по истечении 45 дней с момента получения правообладателями уведомлений, орган исполнительной власти принимает решение о КРТ.

Решением определяется, будет ли публичное образование осуществлять КРТ самостоятельно (силами подведомственных структур), с помощью определенного юридического лица (далее -городского оператора) или право на заключение договора будет выставлено на аукцион.

3.1. Если собственники недвижимости приняли решение о реализации КРТ своими силами, то вместо этого этапа с ними заключается соответствующий договор.

3.2. Проведение торгов на право заключения договора (если проект реализуется через торги), далее происходит заключение договора с победителем торгов.

4. Разработка документации по планировке территорий (далее – ДПТ) и предложений по внесению изменений в– ПЗЗ.

5. Утверждение документации по планировке территорий (далее – ДПТ) и ПЗЗ.

6. Изъятие земельных участков и зданий у правообладателей. В целях осуществления данного этапа выявляют правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, которые подлежат изъятию и проводят оценочные мероприятия. После этого в орган исполнительной власти направляется ходатайство об изъятии. Орган исполнительной власти принимает решение об изъятии. В дальнейшем происходит подписание соглашения об изъятии, согласование условий изъятия с правообладателями, после чего подписывается согласованный финальный вариант вышеуказанных соглашений и выплачивается денежная компенсация. Далее происходит прекращение прав (расторгаются договоры аренды, постоянного бессрочного пользования) в ЕГРН.

7. Оформление прав на земельные участки о объекты, расположенные в границах КРТ.

8. Строительство и (или) реконструкция объектов капитального строительства, объектов транспортной, инженерной и социальной инфраструктур.

9. Оформление прав на построенные объекты, передача объектов в соответствии с условиями договора или решения о КРТ.

При КРТ важным аспектом является поиск баланса интересов всех участников. Противовесами являются неприкосновенность частной собственности, содержащаяся в статье 35 Конституции Российской Федерации, право на жилище в статье 40 Конституции Российской Федерации [1] и публичные интересы - развитие городов, обновление устаревшего  жилого фонда, реорганизация депрессивных промышленных зон, создание комфортной городской среды с развитой социальной и инженерной инфраструктурой, интересы жителей прилегающей к КРТ застройки, которые имеют отличный от публичных образований интерес. Ключевыми игроками в реализации КРТ являются инвесторы, которые рискуют своими капиталами ввиду недостаточной прозрачности процедур КРТ на практике.

Для реализации публичного интереса по созданию благоприятной окружающей среды, сторона по договору КРТ получает право на использование и преобразование объектов недвижимости, изъятых из оборота. Таким образом, можно сравнить лицо, реализующее КРТ по договору можно сопоставить с инвестором, выступающим в публичных интересах, извлекающий при этом свой интерес – получение прибыли.

Понимая, что механизм КРТ в настоящий момент не отработан, можем выделить следующие проблемы:

1. Отсутствие четких критериев в законодательстве для принятия решения о КРТ нежилой застройки.

Частью 4 статьи 65 ГрК РФ [3] установлены случаи, при которых осуществляется принятие решения о КРТ, в том числе – наличие на территории предполагаемого КРТ самовольных построек, аварийных и подлежащих сносу по адресным инвестиционным программам строениям, несоответствие градостроительным регламентам. Законодатель не указывает минимальное количество таких объектов, единственное, за что можно зацепиться – указание на «земельные участки» - можем предположить, что для принятия решения о КРТ достаточно наличие хотя бы двух земельных участков с установленными критериями в элементе планировочной структуры.

Одной из наиболее ярких проблем реализации проектов КРТ является отсутствие в нормативно-правовом регулировании механизма защиты прав собственности и иных прав при реализации проектов КРТ. Текущее законодательное регулирование КРТ может привести к государственному произволу и/или перераспределению собственности. Фактически правообладатель будет лишен своих прав на объекты недвижимости при принятии соответствующих решений.

Отмечается злоупотребление правом со стороны государства в части «покрытия» территории зоной КРТ. В частях 2 и 4 статьи 65 ГрК РФ [1] указаны критерии для реализации проектов КРТ жилой и нежилой застройки. При этом в частях 3 и 5 вышеупомянутой статьи содержится дополнение о том, что кроме критериев КРТ в границы реализации проектов КРТ могут включаться и иные земельные участки в случае, если они расположены в границах одного элемента планировочной структуры с земельными участками, имеющие названные критерии. Такие территории занимают значительную площадь в сравнении с выявленными в ходе обследования, например, самовольными или аварийными объектами.

Встает вопрос о незаконном изъятии недвижимого имущества при таком подходе. Кроме того, объекты, смежные с такими земельными участками, могут попасть в зону КРТ.

Предлагается внести изменения в ГрК РФ в части установления процента объектов, попадающих под критерии КРТ (соотношение площади земельных участков от общей площади планируемой территории комплексного развития). Полагаю, что процент земельных участков, не попадающих под критерии КРТ должен быть не более 20. Кроме того, необходимо предусмотреть вариант легального выхода из КРТ таких территорий.

Кроме того, необходима разработка нормативных правовых актов на федеральном уровне, регламентирующих критерии отнесения здания к статусу аварийных, самовольных объектов, а также процент таких зданий.

2. Вариант реализации КРТ по инициативе правообладателей на практике трудно реализуем.

Причины:

1. слишком короткий срок на подписание документов;
2. имеются препятствия для подписания документов (банкротство и пр.)
3. невозможность правообладателей договориться между собой;
4. разные цели правообладателей;
5. ограниченные сроки на реализацию проектов КРТ;
6. разные возможности правообладателей (публичные образования склонны к навязыванию невыгодных условий при реализации КРТ – в проекте решения о КРТ указываются минимальные площади объектов определенного назначения, которые нужно построить и безвозмездно передать).

Предлагается увеличить срок до 90 календарных дней на подписание согласия и соглашение о разграничении обязанностей лиц, реализующих КРТ

Кроме того, необходимо создать упрощенный порядок реализации КРТ по инициативе правообладателей, а также создание механизмов для внутренних инвестиций: предоставить возможность принять решение по инициативе правообладателей без согласия миноритарных собственников (95% собственников площадей согласны, а 5 % - нет).

3. Проблемы изъятия объектов недвижимости.

Необходимо отметить, что решение об изъятии в целях КРТ не подлежит оспариванию, оспаривается только размер возмещения. (пункт 13 статьи 56.12. ЗК РФ) [2].

Кроме того, нормативно не урегулирована возможность или отсутствие возможности отмены решения о КРТ, внесения изменений в решение о КРТ.

а) Несоразмерный размер компенсации правообладателям за изымаемое имущество.

Отсутствует единая система оценки экономических издержек территории, планируемой под КРТ, с учетом её особенностей, проживающих людей и существующих объектов.

б) Риски для инвесторов.

Правообладатели, как правило всегда оспаривают размер возмещения, ходатайствуя о повторной экспертизе, что максимально затягивает процедуру изъятия в судебном порядке и сроки реализации проекта КРТ в целом. Они обращаются в суд с исками о признании прав, на самовольно построенные/реконструированные объекты, что как следствие (в случае удовлетворения исковых требований) увеличивает размер возмещения при изъятии и понижает рентабельность проекта. Также данные процедуры увеличивают сроки реализации проекта КРТ. Инвестор может «попасть» на выплату штрафов за несвоевременное исполнение обязательств по договору.

Предлагается:

1) законодательно установить возможность отмены решения о КРТ, а также возможность внесения изменений в решение о КРТ.

2) Требуется обеспечить принятие нормативно-правовых актов, регулирующих объективную оценке изымаемого имущества с учетом особенностей территории, хозяйственной деятельности, издержек на передислокацию, упущенной выгоды, градостроительного потенциала территории.

4. Отсутствие возмещения убытков по договорам аренды и безвозмездного пользования, заключенным на срок менее 5 лет (пункт 7 статьи 56.12 ЗК РФ) [2]. Правообладатели имеют право на возмещение убытков ввиду такого досрочного прекращения прав (размер определяется на день принятия решения об изъятии земельного участка).

Указанное положение вызывает сомнение, поскольку законодательно не закреплено, в какой части будут возмещены убытки. Так как право аренды, безвозмездного пользования независимо от срока представляет собой имущественное право, имеющее экономическую ценность, то прекращение таких прав без соразмерной компенсации нарушает права подобных правообладателей.

Крайним случаем несправедливого прекращения прав на земельный участок представляет следующая ситуация. Согласно ст. 39.6 ЗК РФ по общему правилу договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона [2].

Согласно пункту 8 статьи 39.8 ЗК РФ договор аренды в случае предоставления земельного участка для строительства, реконструкции зданий, сооружений заключается на срок от 3 до 10 лет [2].

Так в случае заключения договора аренды на торгах для целей строительства на срок от 3 до 5 лет арендатор, уплатив деньги в бюджет за право заключения договора, при отсутствии на земельном участке объектов недвижимости на момент изъятия не получит никакой компенсации.

Предложение: предусмотреть порядок компенсации за изъятие всех имущественных прав всем правообладателям, независимо от срока договора с учетом затрат на его заключение.

5. Срыв реализации проектов КРТ.

Зачастую в решениях о КРТ указывают достаточно много предельных параметров, что сильно ограничивает инвестора. Кроме того, если при входе в проект инвестором не разработана и не утверждена ДПТ, то после ее утверждения инвестор может оказаться обязанным реализовывать заведомо не рентабельный для себя проект (с учетом потребностей города в объектах социальной, транспортной и инженерной инфраструктур, строительство которых будет возложено на инвестора по договору в рамках дополнительного соглашения к договору о КРТ, заключаемому после утверждения ДПТ) Таким образом, оценить все риски заранее практически невозможно, в том числе нет понимания, какие именно объекты будут возводиться.

При этом инвестор не может отказаться от реализации проекта КРТ, несмотря на меняющиеся после утверждения ДПТ условия.

Данные факты приводят срыву реализации КРТ, получения несоразмерных убытков инвесторов, экономическому спаду.

Предлагается: минимизировать предельные параметры до указания предельного количества этажей и процентом застройки данной территории в решении о КРТ, законодательно предусмотреть возможность лояльного выхода из КРТ в случае значительных отличий от условий КРТ на входе в проект.

6. Ограничение прав собственников/землевладельцев до утверждения ДПТ.

Принятие решения о КРТ влечет за собой невозможность изменения ПЗЗ до момента утверждения документации по планировке территории (часть 4.1. статьи 37 ГрК) [3], что, в свою очередь может существенно ограничить права правообладателя объекта недвижимости.

Опираясь на судебную практику, можно сделать вывод, что использовать земельный участок кроме целей эксплуатации, а также для проведения инженерных изысканий, невозможно.

Также можно отметить, что на стороне публичного образования возникает неосновательное обогащение в связи с невозможностью использования земельных участков в соответствии с заявленными в решении о КРТ целями.

7. Административные барьеры между застройщиками и органами исполнительной власти при реализации проектов КРТ.

Здесь основной проблемой является длительность процедур (при согласовании документации, получении исходно-разрешительной документации и т.д.). Например, наличие прав на изымаемые у правообладателей объекты возникает не сразу - с учетом всех процедур в течении года или даже больше застройщик не может начинать строительство. Без оформленных прав на земельные участки застройщик не может получить градостроительный план земельного участка, а соответственно – начать строительство.

Видится необходимым создание прозрачных отношений между государством и застройщиком с целью стимуляции к исполнению договоров застройщиками в установленные сроки.

Со стороны государства не должно быть безоговорочного навязывания дополнительных условий договоров КРТ, чрезмерного числа проверок.

8. Отсутствие специального законодательства по льготам для инвесторов.

Следует отметить необходимость поддержки предпринимателей. Дополнительно необходимо отметить инвесторов, осуществляющих импортозамещение. В текущих экономических условиях на первый план вышли создание собственных качественных товаров, импортозамещение в любой сфере, а также поддержка и развитие стратегических предприятий.

Предложение: законодательное закрепление льгот и мер поддержки инвесторов, в частности - освобождение от платы за подключение к сетям, снижение арендной платы и меры налогового стимулирования. Государству необходимо предусмотреть меры поддержки предпринимателей, в том числе снижение административных барьеров, снижение числа проверок от государственных и муниципальных органов.

Подводя итоги данной работы хочется отметить, что институт КРТ находится в активной фазе становления, имеется много пробелов и несовершенств в законодательстве. Доработав эти недостатки на практике, КРТ позволит соблюсти баланс частных и публичных интересов, будет обеспечиваться экономическое благосостояние граждан, удобство, комфорт и безопасность окружающей среды.