Проблемы функционирования института уполномоченных экономических операторов в Российской Федерации

PROBLEMS OF FUNCTIONING OF THE INSTITUTE OF AUTHORIZED ECONOMIC OPERATORS IN THE RUSSIAN FEDERATION

Alexandr Polishchuk

Аннотация. В статье рассматриваются проблемы функционирования и развития института уполномоченных экономических операторов (далее – УЭО) в Российской Федерации. Проблемы изложены на основе обобщения практики функционирования института УЭО при осуществлении за ними таможенного контроля, с учетом внедрения новых технологий и применения положений международных нормативных актов. Проведен анализ негативных явлений в работе УЭО, их взаимодействия с таможенными органами,  предложены пути их решения.

Abstract. The article examines the problems of the functioning and development of the institution of authorized economic operators (hereinafter - AEO) in the Russian Federation. The problems are stated on the basis of generalizing the practice of functioning of the AEO institute in the implementation of customs control over them, taking into account the introduction of new technologies and the application of the provisions of international normative acts. The analysis of negative phenomena in the work of the AEO has been made, their interaction with the customs authorities is carried out, the ways of their solution are proposed.

Ключевые слова: УЭО, участник ВЭД, таможенный контроль, таможенные операции, упрощения, риски, правонарушения.

Keywords: AEO, FEA participant, customs control, customs operations, simplifications, risks, offenses.

Проблемы ограниченного функционирования института УЭО характерны для большинства постсоветских стран [1, с. 107-109].

Они свидетельствуют о наличии системных ошибок и недоработок в развитии механизмов взаимодействия таможенных органов и участников ВЭД.

Основу такого взаимодействия должны составлять четкая регламентация прав и обязанностей сторон и их взаимное доверие друг к другу.

Рамочными стандартами безопасности и облегчения мировой торговли Всемирной таможенной организации (в редакции 2017 года) (далее – Рамочные стандарты ВТО) предусмотрены меры по взаимодействию УЭО с таможенными органами по вопросам обеспечения безопасности собственной деятельности и минимизации рисков нарушения таможенного законодательства, которые включают:

- внедрение УЭО процедур, позволяющих таможенным органам беспрепятственно получать информацию и осуществлять непосредственный контроль за проведением УЭО хозяйственных операций;

- создание защищенной системы внутреннего электронного документооборота, предоставление прав доступа к нему таможенным органам;

- осуществление постоянного информационного обмена и сотрудничества с таможенными органами;

-  получение УЭО от таможенных органов учебно-методической помощи, информации, необходимой для обеспечения безопасности своей деятельности и минимизации рисков нарушения таможенного законодательства;

- проведение иных совместных действий, направленных на обеспечение безопасности международной торговой деятельности.

Анализ причин, которые влияют на эффективность работы института УЭО в Российской Федерации с учётом применения положений, предусмотренных Рамочными стандартами ВТО, является предметом настоящего исследования.

Взаимодействие таможенных органов и УЭО закреплено в положениях статьи 443 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (далее - ТК ЕАЭС) и предусматривает:

- заключение соглашений (меморандумов или иных документов), установленных законодательством государств-членов о таможенном регулировании;

- взаимное определение ответственных (должностных) лиц, осуществляющих организацию взаимодействия.

В соответствии с положениями статьи 386 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 03.08.2018 № 289-ФЗ (далее – ФЗ-289) таможенные органы, осуществляющие таможенные операции, взаимодействуют с УЭО при применении специальных упрощений, указанных в статье 437 ТК ЕАЭС.

Включение участника ВЭД в реестр УЭО связано с выполнением им условий и соответствием критериям, установленным законодательством (статья 433 ТК ЕАЭС).

Положения нормативных правовых актов, определяющие условия, необходимые для включения в реестр УЭО, а также устанавливающие обязанности УЭО, накладывают на УЭО определенные ограничения и возлагают на них выполнение следующих действий:

- кадровая политика – ограничение по приёму на работу и работе у УЭО лиц, привлеченных к административной и/или уголовной ответственности за совершение определенных административных правонарушений и уголовных преступлений;

- достижение установленных актами таможенного регулирования статистических показателей в осуществлении ВЭД;

- ведение финансовой деятельности в отношении уплаты таможенных платежей, налогов и сборов без наличия неисполненных или ненадлежаще исполненных финансовых обязательств;

- предоставление таможенным органам определенных таможенным законодательством финансовых гарантий;

- соблюдение установленных таможенными органами технологий и порядков, направленных на реализацию полномочий УЭО;

- предоставление документов и сведений о деятельности УЭО в рамках установленного взаимодействия с таможенными органами и при совершении определенных таможенных операций;

- предоставление статистических сведений о деятельности УЭО для определения финансовой устойчивости УЭО;

- наличие в собственности (владении) объектов таможенной инфраструктуры и их надлежащее оборудование;

- ограничение по совершению внешнеэкономических операций с контрагентами, зарегистрированными в оффшорных зонах.

Перечисленные выше требования и ограничения к УЭО следует считать объективными и целесообразными.

К дискуссионным следует отнести:

- достижение определенных актами таможенного регулирования статистических показателей в осуществлении ВЭД;

- объёмы и степень регулирования таможенными органами деятельности УЭО, установленная посредством применения технологий и порядков, направленных на реализацию полномочий УЭО [2, с.15];

- необходимость предоставления таможенным органам определенных таможенным законодательством финансовых гарантий.

При не достижении участником ВЭД установленных показателей по объёмам, интенсивности, срокам, иным показателям осуществления ВЭД – он не может претендовать на получение статуса УЭО. Таким образом, добросовестные участники ВЭД, не отвечающие установленным критериям и показателям ведения ВЭД, не могут получить статус УЭО.

Излишняя нормативная регламентация процесса реализации УЭО своих полномочий:

- требует от УЭО расхода дополнительных кадровых и временных ресурсов на их выполнение;

- приводит к увеличению рисков нарушения (иногда и по объективным причинам) УЭО установленных правил и порядков (установленных сроков, правильности и полноты предоставления сведений и т.п.);

- как следствие снижает привлекательность статуса УЭО для остальных участников ВЭД.

Финансовые гарантии фактически ставят непреодолимый барьер для получения статуса УЭО участниками ВЭД, относящимися к малому и среднему бизнесу.

Например, в странах ЕС отсутствует механизм предоставления таможенным органам финансовых гарантий со стороны участников ВЭД, которые претендуют на получение статуса УЭО.

Выводы:

1. Применяемые на сегодня в Евразийском экономическом союзе меры и критерии для предоставления участникам ВЭД статуса УЭО существенно снижают количество претендентов на его получение.

2. Действующие механизмы и порядки реализации УЭО своих полномочий несут в себе дополнительные риски для деятельности УЭО, в первую очередь связанные с риском утраты статуса УЭО.

3. Результатом правовой регламентации и практической реализации полномочий УЭО на сегодня является:

- незначительное количество УЭО, включенных в реестр УЭО в Российской Федерации;

- высокий процент выявления различных нарушений (в том числе по формальным основаниям) в деятельности УЭО таможенными органами;

- низкая привлекательность для участников ВЭД института УЭО.

К негативным факторам развития института УЭО в настоящее время следует также отнести наличие у участников ВЭД информации о выявлении многочисленных нарушений при последующих проверках деятельности УЭО, что для участников ВЭД свидетельствует о наличии возможных негативных последствий после получения статуса УЭО.

Так, например, обзор по выявленным нарушениям законодательства ЕАЭС у участников ВЭД с низкой степенью риска показал следующие результаты [3] (табл.1).

Таблица 1.

Нарушения, выявленные у участников ВЭД с низкой степенью риска

Приведенные данные свидетельствуют о выявлении серьёзных  правонарушений в деятельности УЭО:

– 73% доначислений связано с совершением серьезных нарушений – достоверности заявления таможенной стоимости и сведений о классификационном коде товаров;

- следствием этих нарушений является возбуждение административных и уголовных дел в отношении УЭО и их должностных лиц.

В тоже время у участников ВЭД с низким уровнем риска (добросовестные участники ВЭД) доначисления, связанные с совершением серьезных нарушений – достоверности заявления таможенной стоимости и сведений о классификационном коде товаров, составляют 54% от общего количества доначисленных таможенных платежей, пеней и штрафов [3].

Указанные правонарушения в отношении УЭО возбуждаются по фактам представления в таможенные органы документов и сведений, отчётности, содержащей сведения и информацию, и не всегда свидетельствуют о совершении умышленных действий со стороны УЭО.

Одной из проблем, влияющих на получение участниками ВЭД статуса УЭО, является наличие альтернативных путей и способов пользования упрощениями, предусмотренными для УЭО, без получения статуса УЭО.

В данном случае речь идёт о возможности легального пользования упрощениями, аналогичными или близкими по содержанию к тем, что предоставляются УЭО, или их нелегальным использованием – через коррупционные связи с должностными лицами таможенных органов.

Негативно сказывается на развитии института УЭО включение в реестр УЭО участников ВЭД, которые не пользуются доверием и не имеют позитивной деловой репутации среди иных участников ВЭД.

Внешнеэкономическая деятельность практически любого участника ВЭД в той или иной степени становится известной через его хозяйственные связи с другими субъектами, а также посредством получения иными участниками ВЭД инсайдерской информации о его деятельности из различных источников. Если информация является негативной, то получение таким участником ВЭД статуса УЭО будет для остальных свидетельствовать об отсутствии прозрачных механизмов функционирования института УЭО.

Для участников ВЭД основанием для принятия отрицательного решения о получении статуса УЭО могут являться информационно-коммерческие риски. Они связаны с возможным нелегальным распространением через таможенные органы коммерческой информации о деятельности УЭО и иных, связанных с ним лиц.

О случаях незаконной передачи сведений из баз данных таможенных органов, в том числе и ФТС России, регулярно появляются сообщения в средствах массовой информации [4]. Учитывая, что УЭО представляют в таможенные органы более детализированные данные и сведения о своей деятельности, то ее передача третьим лицам несёт в себе более серьёзные риски для коммерческой деятельности УЭО.

Коррупционные риски часто являются достаточным основанием для отказа участника ВЭД от получения статуса УЭО. При их наличии участник ВЭД должен учитывать, что статус УЭО может быть утрачен из-за коррупционных действий должностных лиц таможенного органа – например, по заказу иных участников ВЭД или иного УЭО, в силу личной заинтересованности должностных лиц таможенного органа или по иным причинам. Для участника ВЭД независимо от причины коррупционных действий, деятельность в статусе УЭО будет нести риски, которые обесценивают все преимущества от получения такого статуса.

Следует констатировать, что указанные выше негативные факторы вызывают не доверие к таможенным органам со стороны  участников ВЭД, и существенно замедляют дальнейшее развитие института УЭО.

Концептуальное развитие института УЭО на сегодня сводится к схеме: «таможенные органы вынуждено (в силу требований законодательства) предоставляют отобранным по установленным критериям и изъявившим желание участникам ВЭД упрощения (льготы – в понимании таможенных органов), и при этом стараются усилить контроль за их деятельностью как в процессе реализации предусмотренных упрощений, так и после их осуществления».

Институт УЭО – это политика государства в сфере ВЭД, направленная на делегирование своих определенных контрольных функций отобранному по установленным критериям контингенту участников ВЭД при условии их полной и постоянной коммерческой открытости перед таможенными органами, что фактически является специфической формой осуществления таможенной проверки.

Такие правоотношения должны вкладываться в следующую формулу: «мы вас не контролируем при совершении внешнеэкономических и связанных с ними таможенных операций, потому что считаем, что вы законопослушны, но оставляем за собой право в любое время осуществить в отношении вас таможенную проверку, поэтому обязываем вас постоянно предоставлять нам необходимые сведения и документы, которые могут послужить основанием для ее проведения».

Регламентация прав и обязанностей сторон является офертой со стороны государственного органа – таможенной администрации, принятие требований оферты участниками ВЭД, их акцепт, проводится посредством включения в реестр УЭО. Однако какой бы выгодный контракт вы не заключили, если не уверены в контрагенте, итогом его выполнения может быть совсем не то, на что вы рассчитывали.

Получение статуса УЭО для участника ВЭД связано с изучением критериев, необходимых для его получения, оценки своих возможностей для их выполнения, а также с анализом всех негативных (рисков) и позитивных факторов от его получения.

Не обращение за получением или не стремление к получению участником ВЭД статуса УЭО,  может свидетельствовать:

1) о невозможности выполнения установленных условий и требований;

2) о нецелесообразности выполнения установленных условий и требований, поскольку понесенные затраты, необходимость соблюдения предусмотренных ограничений, выполнение определенных обязанностей не компенсируется получаемыми в результате упрощениями и преимуществами, предусмотренными для УЭО;

3) о наличии и/или преобладании негативных факторов (одного или нескольких) над получаемыми преимуществами и упрощениями;

4) о наличии у участника ВЭД возможности получения необходимых для него преимуществ и упрощений без получения статуса УЭО;

5) о высоких информационно-коммерческих рисках - нелегального распространения посредством таможенных органов коммерческой информации о деятельности УЭО и иных, связанных с ним лиц;

6) о потенциальных коррупционных рисках, которые для участника ВЭД делают получение статуса УЭО нецелесообразным из-за рисков возможного предвзятого отношения к себе со стороны должностных лиц таможенных органов.

Проведенное выше исследование проблем в развитии института УЭО объясняет причины незначительного количественного роста участников ВЭД, желающих получить статус УЭО.

Возникающие проблемы существенно влияют на количественный и качественный состав УЭО, а также проведение ими деятельности.

Если со многими или некоторыми из перечисленных выше проблем участник ВЭД столкнулся уже после получения статуса УЭО, то у него возникнет необходимость в какой-либо форме реагировать на них (табл.2).

Таблица 2.

Вариативность действий УЭО

Следует также отметить, что отдельные участники ВЭД могут целенаправленно получать статус УЭО для последующего пользования предусмотренными им упрощениями и преимуществами в противоправных целях.

Выводы:

1. Действующие на сегодня требования и условия, необходимые для получения статуса УЭО, существенно снижают количество претендентов на его получение среди добросовестных участников ВЭД.

2. Получение участником ВЭД статуса УЭО не является гарантией для таможенных органов последующего осуществления им ВЭД без нарушений таможенного законодательства, о чём свидетельствует деятельность УЭО в России.

3. Практика показывает, что статус УЭО могут получать добросовестные участники ВЭД, которые далее в процессе осуществления ВЭД трансформируются в нарушителей таможенного законодательства.

4. В хозяйственной деятельности УЭО (как внешнеэкономической, так и на внутреннем рынке) могут возникать риски и проблемы, не связанные с осуществлением таможенного контроля и проведением таможенных операций, но преодоление которых может прямо или косвенно приводить к нарушению таможенного законодательства.

5. Одним из факторов риска для УЭО является деятельность таможенных органов, связанная с нарушением или несоблюдением прав и законных интересов УЭО, которые предусмотрены таможенным законодательством.