К вопросу о правовом регулировании преобразования государственных природных заповедников в национальные парки

Национальные природные парки – сравнительно новая для России, по сравнению с остальными видами особо охраняемых природных территорий, форма охраны окружающей среды. В РФ первые национальные парки были созданы в 1983 году. Ими стали «Лосиный остров» и «Сочинский» национальные парки. Согласно ст.1 Положения «О национальных природных парках Российской Федерации», под национальными парками понимаются «природоохранные, эколого-просветительские и научно-исследовательские учреждения, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и которые предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и регулируемого туризма» [2].

Национальные парки, согласно п. 1 ст. 14 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», создаются решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению управомоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти. Кроме того, согласно п. 2 указанной статьи, в установленных федеральными законами случаях, национальные парки могут быть созданы путем преобразования государственных природных заповедников если имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих такое решение [1]. Способ создания национального парк, указанный в п. 2 ст. 14 ФЗ «Об ООПТ», был введен недавно, а именно в декабре 2013 года, при принятии Государственной Думой Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты РФ» №406-ФЗ. Принятие данной нормы стало причиной различных дискуссий и разделения специалистов в сфере охраны окружающей среды на две основные группы.

Первая группа ученных считает, что введенная норма является несомненным плюсом для совершенствования законодательства в области ООПТ, обеспечения устойчивого развития системы в современных социально-экономических условиях, повышению эффективности государственного управления ООПТ [3]. Кроме того, по мнению таких ученных как О. Л. Дубовик, введение данной нормы поможет разрешить ряд проблем, связанных с правовым режимом государственных природных заповедников:

1)  в границах некоторых государственных природных заповедников находятся земли сельского поселения или целого муниципального образования. Так, например, в границы государственного природного биосферного заповедника «Командорский» включены земли Алеутского района и села Никольского. Такая ситуация недопустима для государственных заповедников, так как согласно ФЗ «Об ООПТ» и Земельного кодекса РФ земли в границах заповедника находятся только в собственности РФ. То есть не может быть земель иных собственников и пользователей. Решением данной проблемы является как раз перевод заповедника в национальный парк, поскольку в границах национального природного парка могут быть земли иных пользователей, а также населённые пункты.

2)  на территориях нескольких существующих заповедников ведется (в силу исторически сложившихся обстоятельств) многолетняя масштабная рекреационная деятельность, не соответствующая режиму заповедников, но в полной мере отвечающая задачам и режиму национальных парков. К таким государственным заповедникам относится, например, Тебердинский заповедник территорию которой частично занимает известный горный курорт Домбай.

3)  в некоторых государственных природных заповедниках разрешены традиционные виды природопользования местного населения, включающие охоту, рыболовство, сбор яиц, забой ластоногих и другие виды хозяйственной деятельности. Такая ситуация прямо противоречит ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и иным законам в области создания и регулирования ООПТ. Согласно действующему законодательству подобная деятельность на территории государственного заповедника находится под строжайшим запретом. Исходя из «буквы закона» необходимо запретить местным жителям указанные виды деятельности на территории заповедника, несмотря на то, что данная деятельность, чаще всего, является основным способом поддержания жизни этих людей. Единственным законным выходом из данной ситуации является перевод заповедника в национальный парк, режим которого легитимно разрешает указанные виды деятельности для местного населения и коренных малочисленных народов.

Другая группа ученных, в том числе Хмелева Е.А., Воронцова А.А., заявила, что данная норма способна разрушить сложившуюся систему ООПТ, а также усугубить коррупцию в заповедниках и национальных парках. Так как правовой режим и цели создания государственных заповедников и национальных парков принципиально отличаются, преобразование заповедников в национальные парки может повлечь кардинальные негативные изменения как для территории отдельно взятого ООПТ, так и для всей окружающей среды. На территориях национальных природных парков допускается рекреационная деятельность, строительство трубопроводов, линий электропередач, магистральных дорог и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, обеспечивающих осуществление рекреационной деятельности, а также размещение объектов туристической индустрии. Если заповедник будет преобразован в национальный парк, достаточно большая часть его территории может быть преобразована в рекреационную зону или зону обслуживания посетителей национального парка. Это приведет к ее вовлечению в интенсивную хозяйственную деятельность, в том числе строительство гостиниц, инженерной и транспортной инфраструктуры.

Закон не установил обязательных условий, обеспечивающих сохранение в естественном состоянии природных комплексов и объектов, охраняемых в государственных заповедниках, при преобразовании заповедника в национальный природный парк. А это может привести к причинению значительного вреда природной среде ООПТ при осуществлении хозяйственной и рекреационной деятельности, разрешенной на территории национального парка.

Что касается проблемы ведения многолетней масштабной рекреационной и иной деятельности (в том числе хозяйственной), а также нахождения земель сельских поселений или муниципального образования на территории государственного заповедника, тем самым нарушающих режим заповедников, у ученных-экологов есть различное мнение. Так, Лунева Е. В. считает, что наличие поселений на территории заповедника и осуществление хозяйственной, рекреационной и иной деятельности не должно стать основанием введения нормы о переводе заповедника в национальный парк. Так как данную проблему возможно решить путем включения в ст. 27 ЗК РФ нормы о том, что федеральные земельные участки в границах государственных природных заповедников и национальных парков изъяты из оборота, кроме специально выделенных земельных участков частичного хозяйственного использования, где допускается деятельность, направленная на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, а также земельных участков федеральной собственности в границах рекреационной зон, зоны охраны объектов культурного наследия, зоны хозяйственного назначения национальных парков, которые являются ограниченными в обороте [4].

По мнению других ученных, данную проблему возможно решить путем включения в закон (в статью с переходными положениями) исчерпывающего перечня заповедников, которые допускается преобразовывать в национальные парки. Как отмечает Хмелева Е. Н., в период обсуждения предыдущих версий законопроекта такое предложение было поддержано Минприроды РФ и Комитетом по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы [5]. Однако, дальше словесной поддержки дело не продвинулось.

Ещё одним способом решения проблемы, касающейся хозяйственной деятельности местного населения на территории государственного заповедника, был предложен метод наложения запрета на осуществление любого вида хозяйственной деятельности на территории заповедника данными лицами, с предоставлением им компенсационных выплат из федерального бюджета и установлением налоговых льгот. Однако, как отмечает подавляющее большинство ученных-юристов, такой способ решения проблемы будет нарушать основные конституционные права граждан, в том числе право на труд, а также неблагоприятно повлияет на бюджет РФ.

Принятая поправка к ст. 14 ФЗ «Об ООПТ» не устанавливает ограничения количества заповедников, которые могут быть преобразованы в национальные парки, а также не содержит критериев разработки документации, обосновывающей перевод заповедника в национальный парк. Закон устанавливает только ограничение по сроку – до 31 декабря 2015 г. и обязательность положительного заключения государственной экологической экспертизы. Несмотря на то, что с момента введения п. 2 ст. 14 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и до истечения установленного срока проведения данного перевода, не производилось ни одного преобразования государственного заповедника в национальный парк, это не значит, что в будущем не будут приняты федеральные законы, допускающие подобные преобразования после срока, установленного Федеральным законом №406-ФЗ. Эти опасения подтверждаются еще тем, что летом 2015 года в Государственную Думу уже был внесен законопроект, который предусматривал увеличение срока преобразования государственных природных заповедников в национальные парки до 31 декабря 2016 года, а также отменял обязательность получения положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих такое преобразование. Хотя он и не был принят во втором чтении Государственной Думой, факт того, что данный законопроект был принят в первом чтении заставляет задуматься.

Исходя из выше изложенного, считаю, что введение нормы о возможности преобразования государственных заповедников в национальные парки – это ослабление режима особой охраны ООПТ и усиление хозяйственной и иной деятельности в границах особо охраняемых природных территорий. Данная норма, при ее применении, повлечет большое количество негативных последствий как для самого ООПТ, так и для всей окружающей среды в целом. Однако введение п. 2 ст. 14 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» имеет и положительные стороны, в том числе разрешение важнейших проблем, связанных с режимом особой охраны государственных природных заповедников. В связи с этим, в целях полноценной реализации п. 2 ст. 14 ФЗ «Об ООПТ», недопущения разрушения действующей системы ООПТ и развития коррупции в сфере охраны и использования территорий ООПТ, считаю необходимым:

1)  Постановлением Правительства РФ, ввести закрытый список заповедников, которые могут быть переведены в национальные парки. К таким заповедникам отнести:

1.  Столбы;

2.  Тебердинский;

3.  Гыданский;

4.  Большой Арктический;

5.  Командорский;

6.  Керженский.

2)  закрепить в ФЗ «ОБ ООПТ», в процентном соотношении, минимальное количество территорий на которых будут сохранены в естественном состоянии природные комплексы и объекты, охраняемые в государственных заповедниках, при преобразовании заповедника в национальный природный парк. Установить минимальный размер равный 60% от общей территории ООПТ;

3)  ввести в ФЗ «Об экологической экспертизе» перечень документов, предоставляемых на государственную экологическую экспертизу, для обоснования перевода заповедника в национальный парк.