Правовое регулирование лоббистской деятельности в США

На современном этапе развития политических систем развитых государств активность различных групп интересов является важным элементом механизма государственной власти.

Одним из первопроходцев в плане становления лоббистской деятельности, а также государством, где данный политико-правовой инструмент реализован в наиболее полной мере, является США. В настоящее время лоббизм служит одной из ключевых составляющих политики США, и его роль в механизме власти значительно возросла на протяжении последних десятилетий.

Модель регулирования лоббистской деятельности, существующая в США, основана на идее посредничества. Организованные группы интересов вследствие законодательно закрепленных ограничений не имеют права принимать непосредственное участие в политической жизни. Для продвижения своих интересов они пользуются услугами профессиональных лоббистов, играющих посредническую роль.

Профессиональный лоббист может представлять собой отдельного специалиста, компанию или специализированный отдел внутри корпорации. Так или иначе, деятельность лоббистов жестко урегулирована законодатель­ством как на федеральном уровне, так и на уровне штатов. Так, лоббист является законным, но действующим в строгих законодательных рамках посредником между государственной властью и группами интересов [1, с. 6-7].

В настоящее время в США существует достаточно правовая база регулирования лоббизма, как на федеральном уровне, так и на уровне штатов. Основное значение среди законов в данной сфере имеют: первая поправка к Конституции США (касаемо свободы слова, информации, права на подачу петиций), Федеральный закон 1995 г. «О прозрачности лоббистской деятельности» (Lobbying Disclosure Act), а также Поправки к к нему от 1998 г., закон 1938 г. «О регистрации иностранных агентов», Федеральный закон 2007 г. «О честном лидерстве и открытости власти» (Honest Leadership and Open Government Act), ст. 4911 и 162(е) Налогового кодекса США 1986 г., Исполнительный акт Президента от 2009 г. «Меры по обеспечению ответственного расходования фонда федеральных инвестиций» (Ensuring Responsible Spending of Recovery Act Funds).

Остановимся подробнее на Законе о раскрытии лоббистской деятельности 1995 г., который представляет собой достаточно сложный по структуре и содержанию документ. Базой данного закона является ст.3, определяющая 16 терминов, относящихся к лоббизму и используемых в документе.

Во-первых, обозначено понятие «охваченные должностные лица органов исполнительной и/или законодательной власти».

Контакты только с этими лицами являются де‐юре лоббистскими и на них распространяется соответствующее законодательство. К таким лицам относятся президент, вице‐президент, должностные лица Исполнительного управления президента, руководители федеральных ведомств, их заместители и помощники и т.д. Еще одно важное понятие – клиент, под которым понимается любое лицо (физическое или юридическое), нанимающее за вознаграждение другое лицо для осуществления лоббистской деятельности от своего имени.

При этом организация, чьи сотрудники осуществляют лоббистскую деятельность, считается одновременно клиентом и работодателем.

Так, лоббистов можно подразделить на «внутренних» и «внешних».

В случае, если лоббиста нанимают несколько заинтересованных групп для продвижения общих интересов, клиентом признается такая коалиция как единое целое. Это положение отражает достаточно распространенную в США практику лоббирования коалициями. В определении юридического лица следует отметить тот факт, что оно включает правительства штатов и органы местного самоуправления. Так, подчеркивается, что штатные и местные органы власти тоже занимаются лоббистской деятельностью на федеральном уровне и должны о ней отчитываться.

Лоббистская деятельность определяется как лоббистские контакты и действия по их обеспечению, а именно подготовку, планирование, различные исследования, координацию с лоббистской деятельностью других лиц.

В свою очередь, лоббистский контакт ‒ это любое сообщение в устной или письменной форме, направленное клиентом «охваченному должностному лицу» по вопросам разработки, изменения или утверждения федерального законодательства, административных актов, регламентов, исполнительных приказов, политики и позиции правительства США, управления федеральными программами и т.д.

Основное определение, присутствующее в документе – лоббист, под которым понимается любое физическое лицо (штатный служащий клиента либо нанятым за вознаграждение) оказывающее услуги, которые включают как минимум два лоббистских контакта.

Однако лоббистом не признается лицо, лоббистская деятельность которого занимает менее 20% времени, затрачиваемого в течение полугода на оказание услуг данному клиенту. Закон предъявляет к лоббистам два основных требования. Во-первых, не позднее 45 дней после начала выполнения своих обязанностей, лоббисту следует зарегистрироваться у секретаря Сената и клерка Палаты представителей.

Кроме того, любая организация, в штате которой работают лоббисты, обязана зарегистрировать их по каждому из клиентов, которым они предоставляют лоббистские услуги. Второе требование, предъявляемое к лоббистам по закону о раскрытии лоббистской деятельности, состоит в необходимости четыре раза в год предоставлять отчеты о своей деятельности, независимо от факта преодоления временного порога в 20% [6].

На первый взгляд, первое требование кажется прозрачным и не требующим уточнений. На практике же возможны ситуации, при которых правовое регулирование становится намного менее очевидным. Во‐первых, несколько прерванных по каким-либо обстоятельствам обсуждений той или иной проблемы с одним и тем же служащим в течение одного дня рассматриваются согласно данному закону в качестве одного лоббистского контакта, который, соответственно, не влечет за собой необходимости регистрироваться.

Кроме того, довольно сложными могут быть взаимоотношения между превышением временного и денежного порогов, влекущих за собой обязанность заполнять регистрационную форму. Что касается временного критерия, время на подготовку лоббистского контакта также необходимо учитывать при вычислении доли рабочего времени лоббиста, затрачиваемой на выполнение лоббистской деятельности.

Следует отметить, что лоббистская форма, предоставляющая услуги за оплату, сопряженную с ожидаемым результатом (contingent fee), обязана заполнить регистрационную форму в течение 45 дней после заключения контракта, независимо от факта получения дохода.

Хотя вполне возможна ситуация, когда между временем заключения контракта и результатом может быть ощутимый временной промежуток, в течение которого фирма не получает никакого дохода, в подобной ситуации регистрация необходима[6]. Кроме того, заключение контракта с оплатой на результат запрещено, если целью лоббистской деятельности является получение государственного контракта.

Что касается требования о предоставлении лоббистами отчетности о своей деятельности, то квартальный отчет должен содержать такую информацию, как фамилию зарегистрировавшегося, фамилию/название клиента, перечень целей деятельности, название палаты Конгресса и федерального ведомства, с которым осуществлялись лоббистские контакты, доходы, полученные от клиента за отчетный период, расходы на осуществление лоббистской деятельности.

При расчете суммы расходов на лоббистскую деятельность, указываемой в квартальном отчете, организация должна учитывать все время, затрачиваемое ее сотрудниками на лоббистскую деятельность, даже если они не являются лоббистами де‐юре.

Ответственность за исполнение закона возложена на клерка Палаты представителей и секретаря Сената. Однако, если в версии закона до принятия поправок эти должностные лица выступали просто в качестве регистраторов получаемой документации с возможностью уведомлять Министерство юстиции о соответствующих нарушениях, то сейчас их полномочия несколько расширились. Они имеют право проверять содержание поданных документов и при необходимости запрашивать недостающие сведения, а также сообщать в правоохранительные органы о фактах правонарушений.

В соответствии с законом 1938 г. «О регистрации иностранных агентов», понятие «иностранное юридическое лицо» обозначает правительство иностранного государства или политическую партию.

Агентом иностранного юридического лица является любое лицо, которое действует как его представитель; вовлечено в пределах США в политическую деятельность в интересах такого иностранного юридического лица; действует как советник по связям с общественностью, рекламный агент, сотрудник информационной службы или как политический консультант; собирает или распределяет денежные средства; представляет интересы такого иностранного юридического лица перед федеральным ведомством или правительственным чиновником. Основное требование этого закона состоит в том, что каждое лицо, ставшее агентом иностранного юридического лица, должно в течение 10 дней заполнить у министра юстиции регистрационную форму, содержащую данные об имени, статусе регистрируемого, существа его деятельности, доходах и расходах, связи с иностранным правительством[8].

Следует также рассмотреть более частные, но не менее важные элементы лоббистского законодательства США. Согласно статье 162(е) Налогового кодекса США, никакие налоговые вычеты не могут быть произведены в связи с воздействием на законодательный процесс; с участием в любой политической кампании от имени какого‐ либо кандидата на государственный пост; с любыми попытками влиять на общественное мнение по поводу выборов, законодательных инициатив или референдумов; с любым взаимодействием с охваченным должностным лицом. В свою очередь, под воздействием на законодательный процесс понимается всякая попытка влиять на законодательство через взаимодействие с любым членом или сотрудником законодательного органа, или любым другим правительственным чиновником или служащим, участвующим в его разработке.

В соответствии со ст. 4911 Налогового кодекса США, лоббистские расходы благотворительных организаций, превышающие установленный законом минимум, облагаются налогом в размере 25% от суммы, на которую они превосходят его[9]. Лоббистскими считаются расходы, связанные с попытками воздействовать на законодательный процесс.

Последнее включает любую попытку влиять на общественное мнение, члена или сотрудника законодательного органа либо правительственного чиновника или служащего, участвующего в законодательном процессе.

Следует отметить, что в понятие «воздействие на законодательный процесс» не входит несколько случаев как, например, выступления перед зако­но­дательным собранием, касающиеся вопросов существования организации, ‒ так называемое исключение по самозащите, а также взаимодействие с правительственными чиновниками по вопросам, не относящимся к законодательному процессу.

Несмотря на подробное законодательное регулирование регистрации лоббистов, она имеет уведомительный характер, отказать в регистрации лоббисту фактически невозможно, так как это признается нарушением Конституции США. По этой причине основные конфликты в данной сфере разворачиваются не по поводу отказа кому-либо в регистрации качестве лоббиста, они связаны с определением того, является ли определенная организация лоббистской и, следовательно, подлежит ли она регистрации.

К примеру, религиозные организации, как правило, избегают регистрации в данном статусе, что влечет за собой определенные конфликты. Намного более жесткой является процедура регулярных отчетов лоббистов. В соответствии с американским законодательством, лоббисты должны предоставлять практически всю информацию о своей деятельности. В органы государственной власти направляется ежеквартальные, полугодовые и годовые отчеты. Они имеют очень детальный характер, затрагивают все аспектов деятельности лоббистов, при этом объем информации по одному клиенту и отдельной лоббируемой инициативе занимает несколько десятков страниц.

За нарушение требований об отчетности в США предусмотрены достаточно жесткие наказания – от крупных штрафов до тюремных сроков. Максимальный штраф по каждому элементу неисполнения процедуры отчетности составляет 200 тыс. долларов, максимальный срок заключения– 5 лет лишения свободы.

Подобными нарушениями могут являться, например, получение вознаграждения от клиентов втайне, использование лоббистской деятельности в качестве прикрытия для шпионажа или финансирование лоббизма террористической организацией.

Формально контроль в данной сфере осуществляет Министерство юстиции США, однако на практике в этом процессе участвуют множество акторов на общест­венных началах – сами законодатели, должностные лица исполни­тельной власти, некоммерческие организации. Обладая компрометирующей информацией на лоббиста или представителя власти, любой гражданин вправе передать эту информацию в прокуратуру либо обратиться в суд для привлечения к юридической ответственности лоббистов-правонарушителей и соответствующих представителей власти.

Таким образом, на протяжении последних двух десятилетий была проведена существенная реформа лоббистского законодательства США, что способствовало детальному урегулированию лоббистской деятельности и установлению эффективной системы контроля за её исполнением.

Как было отмечено выше, в США существует достаточно сложная система регулирования лоббистской деятельности, которая имеет двухуровневый характер: на федеральном уровне и на уровне штатов. В 49 из 50 штатов каждый лоббист обязан регистрироваться вне зависимости от величины его доходов и расходов. Исключением является лишь штат Пенсильвания. В 1998 г. Генеральной Ассамблеей был принят закон о лоббистской деятельности, однако Верховный суд штата постановил, что этот закон не соответствует Конституции Пенсильвании и Конституции США[10, с.6].

Следующей вехой в развитии лоббистского законодательства в Пенсильвании можно считать 2006 г., когда губернатор Эдуард Джин Ренделл, предпринял действия для того, чтобы закон был принят на уровне исполнительной ветви государственной власти, устанавливая соответствующий порядок регистрации и использования информацией для лиц, которые лоббируют интересы на уровне исполнительной власти. В соответствии с внесенной губернатором поправкой к закону в Кодексе поведения губернатора, лица, лоббирующие интересы члена исполнительной власти, обязаны официально регистрироваться и предоставлять в соответствующие органы власти ежеквартальные отчеты о своей деятельности и связанных с ней расходах[17, с.123]. Указанный Кодекс закрепляет этические нормы для десятков тысяч, находящихся под юрисдикцией губернатора.

Что касается требования о финансовой отчетности, следует упомянуть два штата, Висконсин и Монтану, законодательство которых не требуют финансового отчет от частных лоббистов по проделанной ими работе. Вся полнота ответственности за отчетность лоббиста ложится на организацию, которая его наняла.

Кроме того, лишь около половины штатов имеют эффективную систему регулирования лоббизма. Лидирующие позиции в этом списке имеет штат Вашингтон. Законе штата «О лоббистской деятельности» закрепляет, что «Право народа знать об источниках финансирования политических кампаний, избранных чиновников и кандидатов перевешивает любую необходимость и право сохранения этой информации в тайне» [11, с.18]. В отличие от штата Пенсильвания, в Вашингтоне лоббистами признаются те, кто лоббируют и исполнительную, и законодательную власть. Вашингтон является наиболее передовым штатом США в отношении открытости и гласности в данной сфере. Список зарегистрированных лоббистов штата, их доходы и расходы доступны в Интернете в открытом доступе. Поименованный список лоббистов включает 41 категорию лоббистской деятельности. Таким образом, лоббисты Вашингтона могут размещать отчетность онлайн на официальном сайте комиссии публичной открытости штата Вашингтон позволяет лоббистам размещать отчеты онлайн.

В настоящее время эта процедура носит, скорее, добровольный характер, однако в будущем планируется перевести всю отчетность в электронный формат.

В качестве еще одного примера штата, где существует высоко­организованная система регулирования лоббизма, можно привести Висконсин. В законодательстве штата открытость деятельности правительства рассматривается, прежде всего, как возможность каждого гражданина беспрепятственно обратиться к правительству и отдельным чиновникам для высказывания своего мнения, подачи жалоб, петиций.

Все лоббисты штата также обязаны регистрироваться вне зависимости от того, сколько они зарабатывают и тратят[20, с.2].

В штате Флорида существует законодательство о регулировании лоббизма как на уровне исполнительной власти, так и на уровне законодательной. Кроме того, лоббистская деятельность находится под надзором комитета штата по этике, который также устанавливает стандарты профессиональной этики чиновников. В 2005 г. во Флориде был принят закон о «Мерах по этике для политических лиц», требовавший от лоббистов обязательной регистрации и предоставления отчетности. Этот акт распространяется не только на политиков, но и на всех государственных служащих.

Кроме того, в целях снижения рисков от спекуляций был отменен онлайн-формат регистрации и введено обязательное слушание и предоставление документов комитету по этике, который, в свою очередь, принимает решение о предоставлении статуса лоббиста[12, с.5].

После введения указанных мер лоббистская деятельность в штате Флорида стала более транспарентной.

Вайоминг, который является одним из наименее развитых штатов, признает лоббизм лишь на уровне законодательной власти.

В то же время Вайоминг – единственный штат, где для получения статуса лоббиста обязательно наличие юридического образования и опыта работа в данной сфере не менее десяти лет. В соответствии с законом «О регулировании лоббизма», принятому Сенатом штата в 1998 г., лоббист должен предоставлять не только информацию о доходах и расходах, но также сведения о кредитах, пособиях, подарках, стоимость которых превышает 50 долларов[21, с.1].

Аналогичные законы об отчетности действуют в штатах Небраска, Колорадо и Монтана.

Таким образом, существует вариативность законодательства о лоббистской деятельности на уровне штатов, так как многие штаты руководствуются не только правовыми актами федерального уровня, но и вырабатывают собственные механизмы регулирования лоббизма.

С учетом специфики правовой и политической систем США, акты о лоббизме на уровне штатов дополняют федеральные законы, что обеспечивает наибольшую прозрачность лоббистской деятельности.