ПРОБЛЕМАТИКА ВНЕДРЕНИЯ ПРОЦЕССОВ ЭЛЕКТРОНИЗАЦИИ И АВТОМАТИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР В ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКЕ

До настоящего времени в России так и не произошло кодификации законодательства об административных процедурах; отсутствие закона об административных процедурах считается базовой нерешенной проблемой современного российского (постсоветского) административного права (Старилов 2017, 9; Давыдов 2018, 102). Правовое регулирование административных процедур пошло по пути подзаконного регулирования порядка исполнения государственных функций, предоставления публичных услуг путем принятия соответствующим органом исполнительной власти административных регламентов. Такой подход в научной литературе в целом оценивается негативно, поскольку регулирование носит подзаконный характер, количество административных регламентов (более 100 тыс.) представляет собой трудноуправляемый, противоречивый правовой массив; административные регламенты перегружены внутриорганизационными нормами и процедурами и т. д. (Старилов 2017, 11–12; Давыдов 2018, 103). Таким образом, электронизация административных процедур в России происходит в условиях их разрозненного, несистемного правового регулирования, во многом осуществляемого на подзаконном уровне, а цифровая технологизация опередила (в чем-то заместила) эволюционное правовое развитие российского института административных процедур.

Существующие административные процедуры следует разделить на внутрисистемные и внешненаправленные. Такое деление важно для понимания последовательности процессов внедрения информационно-коммуникационных технологий в сферу публичного управления, поскольку первоначально данные технологии оценивались как сугубо технические приемы рационализации деятельности органов и внедрялись для внутриведомственной и межведомственной электронной коммуникации, а уже затем электронизации подверглись внешненаправленные, т. е. составляющие сущность административного процесса как коммуникации государства и гражданина, административные процедуры, прежде всего процедура предоставления публичных услуг (Талапина 2015а; Южаков и др. 2015, 53). В то же время такие виды государственного управления, как государственный контроль (надзор) (Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля») и разрешительная деятельность (Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»), еще только подлежат цифровизации (Смотрицкая, Черных 2018, 27).

В связи с отсутствием единого законодательства об административных процедурах внедрение электронных форм осуществляется в различных сферах государственного управления с разной интенсивностью. Например, Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусмотрел право гражданина (и соответственно обязанность органа) подать само обращение (п. 1 ст. 4) и дополнительные документы и материалы в электронной форме (п. 1 ст. 5), причем порядок рассмотрения этих электронных документов такой же, как и для письменных обращений (ч. 3 ст. 7). Для того чтобы коммуникация осуществлялась в электронной форме, гражданину достаточно указать в обращении адрес электронной почты, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения. Таким образом, основным техническим инструментом реализации права на обращение в электронной форме выступает электронный почтовый ящик. Правительство Санкт-Петербурга подзаконным нормативным правовым актом заменило электронный почтовый ящик электронным формуляром (сервис «Электронная приемная»), размещенным на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга (www.gov.spb.ru). Верховный суд РФ, рассматривая данный вопрос, определил, что замена почтового ящика электронным формуляром не является ограничением права на обращение и препятствием реализации данного права, поскольку определение и использование одного способа обращения в форме электронного документа из имеющегося технического разнообразия нельзя расценить как ограничение права на обращение (Апелляционное определение ВС РФ от 21.02.2018 № 78-АПГ17-26). Таким образом, сегодня единый подход федерального законодателя о допустимости подачи обращения в форме электронного документа по электронной почте меняется нормативным правовым регулированием субъектов Федерации; как и в Германии, цифровизация административных процедур осложняется действием принципа федерализма и распределением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Из всего разнообразия административных процедур наиболее системно Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон о госуслугах) регулирует (кодифицирует) административные процедуры предоставления государственных и муниципальных услуг; Закон о госуслугах отчасти выполняет функцию отсутствующего закона об административных процедурах (Южаков и др. 2015, 53; Давыдов 2018, 102). Именно данная процедура наиболее успешно электронизирована, а деятельность государства по оказанию электронных публичных услуг определяется как «сервисное электронное правительство» (Кузнецов 2012, 43; Трахтенберг 2016).

Можно выделить следующие ключевые особенности административной процедуры оказания государственных услуг в электронной форме:

— возможность подачи заявителем запроса и иных документов, прием таких запроса и документов поставщиком государственной услуги, организацией, участвующей в предоставлении государственной услуги, с использованием информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры, в том числе единого портала государственных и муниципальных услуг и/ или региональных порталов государственных и муниципальных услуг;

— получение заявителем сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги;

— внутриорганизационное электронное взаимодействие поставщиков услуг, организаций, участвующих в предоставлении услуг;

— получение заявителем результата предоставления государственной услуги в электронной форме;

— обращение за получением государственной услуги и предоставление государственной услуги могут осуществляться с использованием электронных документов, подписанных электронной подписью.

По мнению ученых, трансформация административной процедуры предоставления публичных услуг проявляется в следующем: правоотношения возникают в виртуальном пространстве (Хабриева, Черногор 2018, 95–96); происходит упрощение и обезличивание путем скрытия внутренней административной процедуры для гражданина и отсутствия «физического» контакта с поставщиком услуги (Та-лапина 2015а). Трансформация административной процедуры порождает появление новых судебных споров, обусловленных ограничением доступа к публичным услугам по различным техническим причинам (Минбалеев, Кулдыбаева 2014, 22). Как и в Германии, это связано со все большей зависимостью публичного управления от внешних структур, прежде всего от операторов электронного документооборота, и от технических возможностей.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее — КоАП РФ) предусмотрел частичную автоматизацию производства по делу об административном правонарушении в случае, если административное правонарушение совершено в области безопасности дорожного движения или в области благоустройства территории с использованием транспортного средства. Для обнаружения и фиксации подобных административных правонарушений законодатель предусмотрел использование работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото-и киносъемки, видеозаписи. С введением возможности автоматической фиксации административных правонарушений законодатель установил ряд связанных с этим особенностей.

Первая особенность состоит в действии презумпции невиновности (примечание к ст. 1.5, ст. 2.6.1 КоАП РФ), в соответствии с которой в случае автоматической фиксации административных правонарушений к административной ответственности привлекаются собственники (владельцы) транспортных средств, которые могут быть освобождены от ответственности, если в ходе рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении будет подтверждено, что в момент фиксации административного правонарушения транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица либо к данному моменту выбыло из его обладания в результате противоправных действий других лиц. В научной литературе указанный законодательный прием оценивается как закрепление «презумпции виновности» (Сухарева, Падеров 2015, 645). Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ (Постановление Конституционного суда РФ от 18.01.2019 № 5-П «По делу о проверке конституционности ст. 2.6.1 и ч. 1, 2, 3 и 6 ст. 12.21.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях в связи с запросом Костромского областного суда и жалобами граждан А. И. Думилина и А. Б. Шарова»), особый порядок привлечения к ответственности в данном случае означает, что уполномоченные органы не обязаны доказывать вину собственников (владельцев) транспортных средств при вынесении в отношении них постановлений по делам об административных правонарушениях. Возложение в этом случае ответственности именно на собственников (владельцев) транспортных средств обусловлено особенностями фиксации соответствующих правонарушений, при которой устанавливается, что правонарушение совершено с использованием конкретного транспортного средства, а на основе данных государственного регистрационного учета транспортных средств может быть определен его собственник (владелец). Такой способ фиксации нарушений предусмотренных правил — с предоставлением собственникам (владельцам) транспортных средств возможности доказывать свою невиновность — сам по себе не противоречит Конституции РФ, его введение в законодательство об административных правонарушениях относится к дискреции федерального законодателя, который вправе, осуществляя нормативное регулирование, учесть современный уровень развития технических средств выявления запрещенных деяний.

Вторая особенность состоит в упрощении производства по делу об административном правонарушении (ст. 28.6 КоАП РФ), административное наказание назначается без составления протокола об административном правонарушении и без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении (происходит слияние стадии возбуждения и рассмотрения дела об административном правонарушении).

Третья особенность — экземпляр постановления по делу об административном правонарушении может быть направлен как в письменной форме (на бумажном носителе), так или в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью уполномоченного должностного лица, с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг. Направление в форме электронного документа возможно при условии регистрации такого лица в единой системе идентификации и аутентификации и при наличии согласия такого лица на получение постановления либо информации с использованием иных средств информационных технологий, включая региональные порталы государственных и муниципальных услуг, и/или с использованием подвижной радиотелефонной связи.

Четвертая особенность — учет автоматического способа фиксации административного правонарушения при установлении законодателем размера административного наказания. Во-первых, законодатель исключил возможность усмотрения, индивидуализации административного наказания, установив для этого два специальных способа назначения административного наказания. В соответствии с основным правилом ч. 3.1 ст. 4.1 КоАП РФ размер назначаемого административного штрафа должен быть наименьшим в пределах санкции, а в случаях, когда в санкции предусмотрено административное наказание в виде лишения права управления транспортными средствами или административного ареста и не установлено административное наказание в виде административного штрафа, административное наказание назначается в виде административного штрафа в размере 5 тыс. руб. Используется и второй способ — установление для таких случаев твердого размера административных наказаний (например, ч. 7 ст. 12.9 КоАП РФ). При этом, согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, само по себе отсутствие дифференциации размера штрафа для собственников (владельцев) транспортных средств согласуется с природой ответственности за правонарушения, выявляемые с помощью специальных технических средств (Постановление Конституционного суда РФ от 18.01.2019 № 5-П). Во-вторых, не считается повторным совершение административного правонарушения, зафиксированное в автоматическом режиме несколько раз в течение суток (примеч. 2 к ст. 12.21.3 КоАП РФ). В данном случае законодатель интуитивно отказался от правил индивидуализации административного наказания, достигнув одного из универсальных для всех правовых систем пределов автоматизации — передачи алгоритму возможности усмотрения (Брановицкий и др. 2018, 63).

На примере автоматизации производства по делу об административном правонарушении видно не только внедрение информационных технологий, но и преобразование под их влиянием несущих конструкций административной ответственности: иной подход к презумпции невиновности, упрощенное производство, отсутствие индивидуализации наказания.

В целом производство по делу об административном правонарушении, в отличие от других видов административного процесса, до сих пор не получило надлежащей «сквозной» цифровизации всех стадий производства в части электронной коммуникации и электронного документооборота. Приведем два примера.

Первый пример касается направления в рамках производства по делу об административном правонарушении извещений посредством электронной почты. Законодатель допускает такую возможность, однако не предусматривает требований к данной форме коммуникации между субъектом, осуществляющим производство по делу об административном правонарушении, и лицом, в отношении которого это производство ведется, что порождает на практике существенные сложности с обеспечением надлежащего извещения, а также создает основу для злоупотребления процессуальными правами.

Второй пример иллюстрирует отсутствие электронизации стадии пересмотра постановления по делу об административном правонарушении. В этой части КоАП РФ отличается от других процессуальных кодексов (Кодекса административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 № 21-ФЗ (далее — КАС РФ), Гражданского процессуального кодекса РФ от 14.11.2002 № 138-ФЗ, Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18.12.2001 № 174-ФЗ), предусматривающих возможность подачи жалобы в электронной форме. В соответствии с КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подлежит подаче в вышестоящий суд на бумажном носителе, возможность подачи жалоб в электронном виде КоАП РФ не предусмотрена (Верховный суд РФ принял по этому поводу Решение от 30.01.2019 № 81-ААД19-1).

До принятия и вступления в силу КАС РФ производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, осуществлялось судами в рамках гражданского и арбитражного судопроизводства. Это порождало многочисленные дискуссии о соотношении гражданско-процессуальной и административно-процессуальной формы, которые не прекратились, а, наоборот, усилились с принятием данного кодекса. Вне зависимости от отношения к аргументам сторонников и противников КАС РФ можно признать, что отшлифованные десятилетиями правовые средства гражданско-процессуальной формы закреплены в нормах КАС РФ, в том числе современные электронные формы документов и электронные способы взаимодействия участников процесса с судом. Практические аспекты реализации этих положений КАС РФ подробно освещены в Постановлении Пленума Верховного суда РФ от 26.12.2017 № 57 «О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов».

Положениями КАС РФ предусмотрена возможность для административных истцов выбирать форму (вид) документа, направляемого в суд. Эти формы равноценны.

В соответствии с ч. 2 ст. 45 КАС РФ административное исковое заявление, заявление, жалоба, представление и иные документы могут быть поданы в суд на бумажном носителе или в электронном виде, в том числе в форме электронного документа, подписанного электронной подписью в порядке, установленном законодательством РФ, посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в сети Интернет. Обращение в суд и прилагаемые к нему документы могут быть поданы в двух вариантах: в виде электронных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью лица, подающего документы, либо в виде электронных образов документов, заверенных простой электронной подписью или усиленной квалифицированной электронной подписью лица (Приказ Судебного департамента при Верховном суде РФ от 27.12.2016 № 251 «Об утверждении Порядка подачи в федеральные суды общей юрисдикции документов в электронном виде, в том числе в форме электронного документа»). Документы в электронном виде подаются через личный кабинет пользователя, созданный в разделе «Подача процессуальных документов в электронном виде» официального сайта суда, который расположен на интернет-портале ГАС «Правосудие» (www.sudrf.ru) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Доступ к личному кабинету осуществляется посредством идентификации и аутентификации одним из двух возможных способов: а) с использованием подтвержденной учетной записи физического лица в Единой системе идентификации и аутентификации (далее — ЕСИА); б) с использованием имеющейся у пользователя усиленной квалифицированной электронной подписи. Таким образом, с одной стороны, прослеживается непосредственная связь цифровизации административных процедур и административного судопроизводства, поскольку ЕСИА предназначена для получения услуг, но позволяет участвовать в административном судопроизводстве; с другой — технические проблемы портала государственных услуг затрудняют доступ к электронным коммуникациям в процессе административного судопроизводства.

Часть 4 ст. 45 КАС РФ предусматривает право участников судопроизводства не только подавать документы в суд, но и получать документы от суда в электронном виде. Лица, участвующие в деле, вправе получать с использованием сети Интернет копии судебных актов, выполненных в форме электронных документов, извещения, вызовы и иные документы (их копии) в электронном виде, за исключением информации, доступ к которой ограничен в соответствии с законодательством. В соответствии со ст. 96 КАС РФ лица, участвующие в деле, а также свидетели, эксперты, специалисты и переводчики извещаются судом или вызываются в суд по умолчанию традиционными способами передачи документов: заказным письмом с уведомлением о вручении, судебной повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, посредством факсимильной связи или с использованием иных средств связи и доставки, позволяющих суду убедиться в получении адресатом судебного извещения или вызова. Вместе с тем эта же статья предусматривает возможность использования электронных способов передачи информации, для чего требуется специальное волеизъявление получателя. Лицо, участвующее в деле, с его согласия может извещаться путем отправки ему СМС-сообщения либо направления извещения или вызова по электронной почте, причем это согласие должно быть подтверждено распиской, где, наряду с данными об этом лице и его согласием на уведомление такими способами, указывается номер его мобильного телефона или адрес электронной почты, на которые направляется извещение.

В литературе отмечаются практические проблемы, связанные с использованием электронной почты для коммуникации суда с лицами, участвующими в деле: следует ли рассматривать указание лицом электронной почты принятием на себя обязанности получать сообщения суда; отсутствие указания электронной почты другими участниками процесса может поставить их в неравное положение; что следует полагать достаточным подтверждением получения сообщения, отправленного судом по электронной почте, когда лица и участники процесса считаются извещенными надлежащим образом.

В отдельных случаях КАС РФ предусматривает электронные формы взаимодействия с судом не в качестве альтернативных по выбору административного истца, а в качестве обязательных. Административные истцы — носители публично-властных полномочий могут извещаться судом о времени и месте судебного заседания (предварительного судебного заседания) лишь посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте суда в сети Интернет. Эти и иные публично-властные участники должны самостоятельно предпринимать меры по получению дальнейшей информации о движении дела с использованием любых источников такой информации и любых средств связи. Данные лица несут риск наступления неблагоприятных последствий в результате непринятия ими мер по получению информации о движении дела, если они надлежащим образом извещены о начавшемся процессе, за исключением случаев, когда меры по получению информации не могли быть приняты ими в силу чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств. При отсутствии технической возможности они вправе заявить ходатайство о направлении им извещений и вызовов не по Интернету. Таким образом, относительно властных участников производства по делу действует обратный принцип: электронные способы взаимодействия с судом обязательны, но по заявлению этих участников возможно применение традиционных способов передачи информации.

Статья 179 КАС РФ предусматривает возможность изложения решения суда как в письменной форме, так и в форме электронного документа. В последнем случае дополнительно выполняется экземпляр данного решения на бумажном носителе. Судебный акт, выполненный в форме электронного документа, подписывается судьей (всеми судьями) усиленной квалифицированной подписью. Это же правило распространяется и на выполнение резолютивной части решения суда в форме электронного документа, точно так же дополнительно выполняется экземпляр данной резолютивной части решения суда на бумажном носителе.

Исполнительный лист может оформляться в виде электронного документа путем заполнения установленного формата исполнительного листа и подписания его усиленной квалифицированной электронной подписью. Статья 353 КАС РФ предусматривает право лица, в пользу которого принят судебный акт, подать заявление о направлении данного листа на исполнение в виде электронного документа.