Гражданско-правовая ответственность Банка России в результате нормотворческой деятельности (правовой аспект)

Аннотация. В статье проанализирован правовой аспект распространения на Банк России, как на государственный орган, норм Гражданского законодательства в части ответственности за издание правового акта, не соответствующего закону или иному правовому акту.

Ключевые слова: Банк России, государственные органы, функции и полномочия государственных органов, Гражданский кодекс, гражданско-правовая ответственность, правовые акты, убытки, возмещение.

Задачей любого современного государства, провозглашающего себя «правовым» является обеспечение социальной и экономической защиты.

В соответствии с закрепленными в Конституции Российской Федерации основами конституционного строя Россия является правовым государством [11].

Правовое государство не может уклоняться от социальной обязанности компенсации ущерба лицами, действующими от имени государства, поскольку правовое государство – это ответственное государство.

Данные принципы закреплены в статьях 2 и 53 Конституции Российской Федерации, предусматривающих обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, гарантированность возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Реализация конституционных основ и принципов в области гражданских отношений в общем виде закреплена в Гражданском кодексе Российской Федерации.

Так, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, в развитие положений и принципов Конституции Российской Федерации, расширили пределы ответственности государства, ввели ответственность государственных органов не только за незаконные действия (бездействие), но и за законные действия, причинившие вред, конкретизировав при этом что указанные действия в том числе могут быть связаны с изданием правового акта государственного органа, обозначили в числе потерпевших, имеющих право на возмещение вреда, не только граждан, но и юридических лиц, определили имущественный источник возмещения (казну Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования).

В соответствии со статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется путем признания акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным.

Статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность лица, право которого нарушено, требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Также дано понятие убытков, под которыми понимаются не только фактически понесенные расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). При этом под упущенной выгодой лица, права которого нарушены, также понимаются доходы лица, нарушившего право, полученные в следствие нарушения прав другого лица.

В силу статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу, в том числе в результате не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа, подлежат возмещению Российской Федерацией.

Далее рассмотрим правовые основания возможности распространения указанной выше ответственности на Банк России как на государственный орган, обладающий правом нормотворчества.

Рассмотрим категорию «государственный орган».

В теории государства и права государственный орган – организованная определенным образом группа людей, действующая в соответствующей сфере в рамках своей компетенции, и участвующая в реализации определенных государственных функций [10].

Государственные органы, независимо от их понимания и толкования, заполняют собой все содержание и формируют всю структуру государственного аппарата. Их деятельность направлена на реализацию функций государства. Каждый государственный орган представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное, создаваемое государством для осуществления строго определенного вида деятельности звено. Каждое такое звено наделено соответствующей компетенцией и опирается в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства. Понятие государственного органа вырабатывается на основе определенных признаков [7]

В юридической литературе определены следующие признаки государственного органа [12]:

- действует от имени государства. Данный признак также подчеркивает отличие государственных органов от аналогичных органов иностранных государств, не имеющих компетенции на осуществлении власти и управления на территории России, а также от действующих от имени соответствующего муниципального образования органов местного самоуправления;

- создается и действует на основе законов или других нормативно-правовых актов в установленных ими формах и методами;

- выполняет свойственные только ему задачи и функции, реализуя общие функции государства;

- в государственном аппарате действует обособленно и самостоятельно. Данный признак подчеркивает различие между органами государства и органами местного самоуправления (хотя большая часть признаков у них общая). В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (а значит, не являются частью общего государственного аппарата);

- обладает исключительной компетенцией;

- наделен властными полномочиями – решения органа государственной власти принимаются от имени государства, носят обязательный характер и обеспечиваются принудительной силой государства [13]. Данный признак позволяет отличать государственные органы от государственных учреждений и организаций, не являющихся органами власти.

Государство, будучи формой политической организации общества, функционирует для того, чтобы на правовой основе управлять этим обществом посредством органов власти. Созданные им органы власти представляют собой государственный аппарат, в состав которого входят наделенные властными полномочиями государственные органы, и государственные учреждения, не имеющие таковых [7].

Д.С. Белявский дает следующее определение государственного органа. «Государственный орган – это элемент системы государственного аппарата, который создается и действует от имени государства - Российской Федерации или ее субъекта на основе законов или других нормативно-правовых актов - в установленных ими формах и методами, выполняет свойственные только ему задачи и функции, реализуя общие функции государства, обладает собственной компетенцией, характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью в государственном аппарате, наделен властными полномочиями, то есть его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства» [8].

Учитывая приведенные признаки Банк России можно отнести к государственным органам по следующим признакам.

Действует на основании Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Обладает исключительной компетенцией, заключающейся в осуществлении регулирования, контроля и надзора в банковской сфере и сфере финансового рынка. В соответствии с пунктом 9 статьи 4, статьей 56 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России выполняет функцию банковского надзора, является органом банковского регулирования и банковского надзора. В соответствии со статьями 9¹, 10¹ и 10² Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России также выполняет функции регулирования, контроля и надзора за деятельностью некредитных финансовых организаций и (или) в сфере их деятельности в соответствии с федеральными законами, за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах, в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах.

Регулирование в указанных сферах в свою очередь заключается в полномочиях по нормотворческой деятельности. В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций.

Наделен властными полномочиями. Так, например, в соответствии:

со статьей 73 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России для осуществления функций банковского регулирования и банковского надзора проводит проверки кредитных организаций (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов Банка России и применяет предусмотренные настоящим Федеральным законом меры по отношению к нарушителям;

с частью 2 статьи 76² Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России вправе проводить проверки деятельности эмитентов и участников корпоративных отношений, направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах, а также применяет иные меры, предусмотренные федеральными законами;

со статьей 76⁵ Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России проводит проверки деятельности некредитных финансовых организаций, направляет некредитным финансовым организациям обязательные для исполнения предписания, а также применяет к некредитным финансовым организациям предусмотренные федеральными законами иные меры;

с частью 3 и 4 статьи 28 Федерального закона от 13.07.2015 № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» Банком России в случае выявления в ходе надзора нарушения саморегулируемой организацией законодательно установленных требований, требований, установленных базовыми стандартами, внутренними стандартами, направляет в эту саморегулируемую организацию предписание о его устранении с указанием срока исполнения предписания. В случае неисполнения в установленный Банком России срок предписания Банк России вправе наложить штраф в размере и порядке, которые установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, направить в саморегулируемую организацию требование о замене руководителя саморегулируемой организации, принять решение о прекращении статуса саморегулируемой организации, приостановить исполнение всех или части функций саморегулируемой организации, в том числе приостановить все или часть полномочий, переданных ей Банком России, по одному или нескольким видам деятельности, являющимся предметом саморегулирования для саморегулируемой организации.

И в завершении – официально Банка России отнесен к государственным органам Общероссийским классификатором органов государственной власти и управления [14].

Так, в соответствии с указанным классификатором:

объектами классификации в ОКОГУ являются органы государственной власти Российской Федерации, другие государственные органы Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации;

в группировке ОКОГУ 1500000 «Другие государственные органы Российской Федерации. Центральный банк Российской Федерации» классифицируются государственные органы, созданные в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, не вошедшие в структуру федеральных органов исполнительной власти, а также Центральный банк Российской Федерации;

разделом 1 классификатора Банк России отнесен к государственной власти в Российской Федерации.

Таким образом, в целях реализации статьей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации в полной мере распространяются на Банк России как на государственный орган.

Вместе с тем, как говорится в отмеченных статьях возмещение причиненного ущерба осуществляется за счет казны Российской Федерации.

Относительно данного положения выявляется некое противоречие уже в первых статьях Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», определяющих общие положения функционирования Банка России.

Так, в соответствии с частью 2 и 3 статьи 2 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России – по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами, Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов и в прямом смысле не имеет отношения к казне Российской Федерации.

Банк России в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации не является распорядителем бюджетных средств и возникает вопрос каким образом будет обеспечиваться гражданско-правовая ответственность Банка России за вред, причиненный в результате издания правового акта, не соответствующего закону или иному правовому акту, за счет казны Российской Федерации.

Однако в случае компенсации Банком России такого вреда за счет собственных средств неизбежно уменьшится его доход, 75 % которого подлежит перечислению в бюджет Российской Федерации в соответствии со статьей 26 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Таким образом, возмещение Банком России вреда в результате издания правового акта, не соответствующего закону или иному правовому акту, осуществленное за счет собственных средств косвенно можно считать возмещением за счет средств казны Российской Федерации в виду недоперечисления Банком России в бюджет соответствующих сумм расходов, связанных с указанным возмещением им вреда.

Тем не менее, в целях обеспечения принципа очевидности правовых норм, не терпящих неоднозначного или двоякого толкования, нормы статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации в целях корректного их распространения на деятельность Банка России требуют уточнения в части указания на то, что возмещение вреда, причиненного Банком России, осуществляется им самим за счет его собственных средств, а не Российской Федерацией за счет средств казны.