СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Государственная гражданская служба является одним из основополагающих инструментов государства, поэтому она должна быть организационно отлажена, обеспечена законодательно, укомплектована высококлассными специалистами, заинтересованными в совершенствовании и развитии этого института государственной власти.

Прежде всего, государственная служба - это совокупность правовых норм, направленная на регулирование общественных отношений в части реализации деятельности органов государственной власти при помощи граждан, проходящих государственной службу, для которых устанавливаются квалификационные требования [4, с. 45].

Как следует из Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [3] система государственной службы включает в себя: государственную гражданскую службу; военную службу; государственную службу иных видов. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

На основе анализа понятия «государственный гражданский служащий» в правовой доктрине и законодательстве закономерным является вывод о том, что российский законодатель пошел по пути нормативного закрепления узкого подхода в определении понятия государственного гражданского служащего как лица, осуществляющего задачи и функции государства только в органах государственной власти.

Вместе с тем следовало бы уточнить законодательное определение данного понятия, сформулировав его в следующей редакции: «Государственный гражданский служащий - это гражданин, профессионально участвующий в реализации задач и функций государства посредством исполнения государственной должности государственной службы, учрежденной в государственном органе».

Институт государственной гражданской службы постоянно изменяется и реформируется. Это связано с различными причинами: необходимость совершенствования нормативно-правового регулирования; нестабильность; слабая профессиональная подготовленность и некомпетентность значительного числа государственных служащих; снижение престижа государственной службы; недостаточный уровень денежного содержания; коррумпированность государственного аппарата и прочее.

Административно-правовой статус выражает наиболее существенные и необходимые связи государственного гражданского служащего с органами, осуществляющими публичное управление в РФ. Административно-правовой статус государственного гражданского служащего - это юридическая категория, которая определяет правовое положение гражданского служащего, обусловленное предоставленными ему правами, установленными обязанностями, системой поощрений, мер ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязанностей, а также запретами и ограничениями, связанными с прохождением  государственной гражданской службы.

На сегодняшний день регламентация административно-правового статуса гражданских служащих осуществляется значительным количеством нормативных правовых актов, среди которых: два федеральных закона и значительное количество подзаконных нормативных правовых актов (основную часть которых составляют указы Президента РФ). Такая разбросанность норм никак не способствует эффективному государственному управлению.

Представляется важным для обеспечения полноценной реализации прав и добросовестного исполнения обязанностей гражданскими служащими объединить все основополагающие права и обязанности в едином нормативном правовом акте, лучше всего в федеральном законе, что существенным образом может повлиять на результативность государственного управления в РФ.

Следует заметить, что в Федеральном законе № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2] (далее – ФЗ № 79-ФЗ) содержится глава, посвященная правому положению (статусу) государственного гражданского служащего. Однако понятие правового статуса в ней не закреплено, нет данного понятия и в других законодательных актах. Поэтому возникает неоднозначность понятия, не совсем понятно, что же законодатель понимает под правовым статусом государственного гражданского служащего, также не ясно, почему законодатель отождествил понятия правовое положение и правовой статус.

Для решения этой проблемы в неясности правового статуса, можно предложить внести изменения в ФЗ № 79-ФЗ, а именно, ввести в главу 3 понятие правового статуса государственного гражданского служащего, чтобы избежать двойственного понимания этого понятия.

Необходима научно обоснованная корректировка численности государственных служащих, выявление ее оптимального количества. В этой связи можно учесть опыт правового регулирования государственной гражданской службы США. В американских законах очень эффективно решается задача по ограждению роста высшего звена государственной службы. Каждые 2 года соответствующие органы исполнительной власти обращаются в Управление по делам государственной службы США с заявками на утверждение общего количества высшего руководящего состава. Управление проводит консультации с административно-бюджетными управлениями, корректирует заявки, и выносит решение по каждому из ведомств. Данные ограничения установлены и по иным категориям государственных гражданских служащих. Таким образом, в США нет «излишне необоснованного» количества государственных гражданских служащих [6, с. 24].

В настоящее время надо отметить, что существует недостаточная открытость государственной гражданской службы, что способствует существованию коррупции. Поэтому необходимы разработка и реализация мероприятий по противодействию коррупции. При этом главное внимание надо уделять вопросам предупреждения коррупции. Исходя из этого разумным видится разработка и введение антикоррупционных стандартов для государственной гражданской службы.

Стоит отметить на необходимость законодательного закрепления определения понятия «государственные гарантии гражданских служащих». Можно предложить внести в главу I «Общие положения» ФЗ № 79-ФЗ следующее определение: «Государственные гарантии гражданских служащих – это нормативно закрепленные средства, способы и условия правовой и социальной защищенности, обеспечивающие реализацию прав гражданских служащих и эффективное исполнение ими своих должностных обязанностей, призванные укреплять стабильность профессионального состава кадров гражданской службы и компенсировать ограничения, установленные действующим законодательством».

Также представляется, что в рамках главы 3 ФЗ № 79-ФЗ должна быть включена отдельная статья, закрепляющая гарантии гражданского служащего, разделенные на основные и дополнительные.

Следующим элементом правового статуса, предлагаемым для включения в главу 3 ФЗ 79-ФЗ, является ответственность, однако данного понятия закон не содержит.

Предлагается включить в статью 1 ФЗ № 79-ФЗ понятие ответственности государственного гражданского служащего, под которой следует понимать правовые последствия в случае нарушения должного поведения посредством применения юридических санкций. Также включить статью, посвященную ответственности государственного гражданского служащего в главу 3, тем самым отнеся ее к элементам правового статуса государственного гражданского служащего.

Регулирование административно-правового статуса имеет свою проблематику, связанную с таким элементом правового статуса как запреты государственного гражданского служащего. Требуется редактирование, а именно исключения ч. 3.1 из ст. 17 ФЗ № 79-ФЗ, т.к. эта часть противоречит конституционным положениям, установленным в ст. 37 Конституции РФ.

Едва ли можно разделить позицию законодателя, который основные права государственного гражданского служащего сформулировал исчерпывающим образом. К примеру, ст. 52 ФЗ № 79-ФЗ закрепляет гарантию государственным гражданским служащим на обязательное медицинское, социальное, пенсионное обеспечение в соответствии с нормами специальных законов. Тогда как нормы ст. 14 указанного закона говорят лишь о праве государственных гражданских служащих на медицинское страхование, государственное пенсионное обеспечение. Такое разделение едва ли можно признать обоснованным.

В связи с этим, полагаем необходимым дополнение перечня ст. 14 ФЗ № 79-ФЗ пунктом 1.1 следующего содержания: «1.1 Государственным гражданским служащим предоставляются и иные права, предусмотренные настоящим Федеральным законом и иными Федеральными законам».

Для целей совершенствования правового регулирования обязанностей государственных гражданских служащих, считаем необходимо дополнить перечень обязанностей ФЗ № 79-ФЗ пунктом 11.1 следующего содержания: «11.1 уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений».

Кроме того, аналогично с правами государственных гражданских служащих необходимо дополнить перечень ст. 15 ФЗ № 79-ФЗ пунктом 13 следующего содержания: «13) на государственных гражданских служащих возлагаются и иные обязанности, предусмотренные настоящим Федеральным законом и иными Федеральными законам».

Проблемы практического применения к государственным служащим мер административной ответственности связаны, по сути, с двумя вопросами: отсутствием в законодательстве РФ единого определения категории «должностное лицо на государственной службе» и «растеканием» конкретных составов из КоАП РФ [1] в нормативно-правовые акты о государственной службе [5, с. 165]. Поэтому, наряду с легальным определением указанной категории, требуется «синхронизировать» нормы КоАП РФ и Федерального закона о гражданской службе в части определения в КоАП РФ конкретных составов административных правонарушений для гражданских служащих, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими своих должностных (служебных) обязанностей.

Внесение предложенных изменений внесет ясность в административно-правовой статус государственного гражданского служащего, для качественного осуществления полномочий государственным гражданским служащим.