Зарубежный опыт в достижении экономических целей и эффективное использование государственных средств

Аннотация. В статье рассмотрены методы, применяемые для оценки влияния выделенных средств на экономику на примере США, Канады, Российской Федерации, Французской Республики, и изучение подходов зарубежного опыта к понятию "влияние использования государственных средств". Основные цели социально-экономического развития Казахстана на среднесрочную перспективу определяются программными документами. Важность вопроса повышения эффективности использования государственных средств отмечена в Послании Президента Республики Казахстан от 5 октября 2018 года «рост благосостояния казахстанцев: повышение доходов и качества жизни».

Abstract. the article examines the methods used to assess the impact of allocated funds on the economy on the example of the United States, Canada, the Russian Federation, and the French Republic, and the approaches of foreign practitioners to the concept of "impact of the use of public funds". The main goals of socio-economic development of Kazakhstan for the medium term are defined in the program documents. The importance of the issue of improving the efficiency of using public funds is emphasized in the address of the president of the Republic of Kazakhstan dated October 5, 2018 "increasing the welfare of Kazakhstanis: increasing income and quality of life".

Ключевые слова: государственные средства, экономика, стратегия, государственная программа, зарубежный опыт, индикатор, эффективность.

Keywords: public funds, Economy, Strategy, state program, foreign experience, indicator, efficiency.

В условиях проводимых социально-экономических реформ и внедрения новых видов финансового взаимодействия на международном уровне важнейшую роль играют оценка эффективности, анализ достоверности и рациональности использования государственной собственности, достижения стратегических целей, поставленных перед государственными органами и субъектами квазигосударственного сектора. Изменения в социально-экономических процессах, происходящие на мировой арене, приводят к необходимости постоянного пересмотра подходов к процессу управления, в частности, государственного управления. Это, в свою очередь, требует создания стратегии развития, которая учитывает происходящие изменения и может оказать положительное влияние на обеспечение качественного уровня жизни населения. Следовательно, одним из важнейших элементов стратегии социально-экономического развития страны, способным внести существенный вклад в обоснование планов и прогнозов развития, может служить инструмент оценки стратегических документов [1;2].

Французская Республика. Методика оценки государственных программ во Франции позволяет охватить три основных критерия: социально-экономический эффект, качество услуг и эффективность. Французская Республика, как и многие другие развитые государства, при оценке государственных программ использует 2 вида оценки:

* мониторинг программы 

* оценка самой программы [3]

Существующие методы оценки базируются на плановом фактическом анилизме, что позволяет характеризовать только исполнительскую дисциплину при реализации государственной программы. Кроме того, анализируются показатели, поставленные ответственными исполнителями при разработке государственных программ.

Структура бюджетного законодательства состоит из миссий, программ и мероприятий. В рамках одной миссии может быть реализован ряд программ, направленных на достижение целей и задач государственной политики. В целях исключения дублирования государственных расходов на достижение целей и задач миссий все расходы группируются в соответствии с миссией, программой и направлениями. Формирование бюджета по этому принципу позволяет оценить достижение цели за счет затраченных средств [4].

Во Франции реализация государственных программ осуществляется по принципу" одна программа - одно министерство". В случае разработки и реализации межведомственной государственной программы ответственность возлагается только на одно министерство. По данному принципу ответственным министерством является Центр оценки, который участвует в обсуждении отчетов по реализации государственной программы в парламенте. Кроме министерств, из числа сотрудников данного министерства назначается лицо, ответственное за реализацию государственной программы. Каждое назначенное ответственное лицо должно показать эффективность своей работы, которая отражается в результатах реализации государственной программы. Данный метод позволит повысить эффективность реализации государственных программ. Оценка государственных программ осуществляется один раз в три года. По результатам оценки государственных программ перераспределяются средства, необходимые для реализации государственной программы. Есть возможность отмены программы. Формирование системы оценки эффективности и результативности реализации государственной программы позволит оценить влияние на гражданина, потребителя и налогоплательщика. В этом случае социально-экономический эффект влияет на качество обслуживания гражданина, потребителя и эффективность управления налогоплательщиком. Бюджетное законодательство Франции содержит показатели, позволяющие оценивать государственные программы. При рассмотрении результатов государственных программ программы, требующие последующего перераспределения средств между другими программами, могут быть отменены. Таким образом, исключается возможность достижения одного и того же результата путем реализации различных программ[5;6]. Таким образом, французский опыт показывает, что каждая программа находится в рамках трех основных направлений. Закрепление личной ответственности по государственной программе позволит повысить эффективность реализации государственной программы. Критерии оценки государственной программы содержатся в утвержденном бюджетном законодательстве.

Канада.  В 2009 году в Канаде была внедрена новая программа оценки государственных программ, согласно которой в ходе оценки основное внимание было уделено получению необходимой информации по эффективности программы. Оценка государственных программ осуществляется в соответствии с системой управления расходами (EMS). В соответствии с этой программой министерства и ведомства Канады должны ежегодно оценивать 20% прямых расходов на реализацию государственных программ [7]. Данная процедура проводится с целью проведения оценки прямых затрат в пятилетнем плане, разрабатываемом ведомством и утверждаемом казначейством. Каждое ведомство в соответствии с утвержденным планом оценки создает оценочный комитет с целью оценки государственных программ. В состав этого комитета в обязательном порядке входят руководители департаментов, член Секретариата казначейства и независимый внутренний эксперт. EMS-это структура разработки и реализации правительственных программ расходов и планирование, оценка и т. д. таких элементов, на основе которых принимаются решения о распределении ресурсов между программами. Основным элементом данной системы является постоянная оценка всех прямых расходов программ (представлена в стратегических докладах, strategicreviews) в Канаде нет единой методики оценки государственных программ, таким образом, каждое ведомство разрабатывает методику и дизайн оценки государственной программы. В Канаде практикуется обязательное перераспределение средств в пользу наиболее приоритетных и эффективных программ. Ведомства, реализующие государственную программу, должны определить 5% программных расходов, являющихся наиболее результативными программами, и перераспределить их на более результативные программы. К системе оценки в Канаде предъявляются требования к следующим показателям результатов:

1. показатели должны быть всесторонними, релевантными и достоверными, а также отражать основные приоритетные направления расходов бюджета. Однако показатели должны быть понятными и применимыми на практике, их не должно быть слишком много, они должны быть легко измеримы

2.все показатели должны быть выражены максимально количественно (в виде цифр, средних значений, процентов, показателей) [8].

Таким образом, описательный раздел содержит информацию не только количественного, но и качественного характера. Министерства и ведомства самостоятельно определяют количество и вид индикаторов. При разработке индикаторов основное внимание уделяется качеству этих индикаторов, которые могут отражать реальную ситуацию. При разработке показателей результативности министерств и ведомств в обязательном порядке связывает эти показатели с ожидаемыми результатами. В каждом ведомстве реализуется несколько программ, в рамках каждой государственной программы предлагается несколько показателей результативности. Показатели результативности государственных программ в Канаде зависят от уровня реализации программы. Приведены основные виды показателей канадских государственных программ. Показатели прямых результатов являются четвертым самым низким уровнем. Эти показатели относятся к прямым продуктам, произведенным в результате реализации программы. Показатели текущих результатов представляют собой третий уровень и отражают достижение прямых результатов в рамках реализации определенной программы. Показатели промежуточных результатов-второй уровень в отношении результатов, которые должны быть достигнуты в результате прямых целей. Показатели конечных результатов-это показатели наивысшего уровня, которые являются результатом достижения одного или более промежуточных показателей. Эти показатели отражают существенные изменения, происходящие в обществе [9]. Таким образом, при разработке программных документов количество министерств и ведомств и определяет показатели, которые обязательно связаны с конечными результатами. Министерство и ведомства должны ежегодно проводить оценку государственных программ в целях своевременного реагирования при недостижении целевых индикаторов и показателей государственной программы.

США. Сегодня США имеют богатейший опыт бюджетирования программного обеспечения, так как его внедрение началось в 60-х годах прошлого века. В рамках ее реализации предусматривается работа по мониторингу и оценке государственных программ, механизм которых рационально интегрирован в бюджетный процесс США. Следовательно, для осуществления мониторинга и оценки задействован и Конгресс, который находится у исполнительной власти в лице государственных органов правительства, участвует в этом процессе через законодательный выбор и через главное бюджетно-контрольное управление (Government Accountability Office - GAO). GAO является государственным органом, не ограниченным проведением финансового аудита расходов бюджета и аудита эффективности и обладающим значительными ресурсами и широкими полномочиями, предусматривающими осуществление стратегической оценки государственных программ. Гао подчиняется Конгрессу и является одним из ключевых органов в США, играющих ключевую роль в системе оценки эффективности государственных программ [10].

Оценка программ, использующих Гао, осуществляется в соответствии с видами, указанными в инструкции:

1. процессуальная оценка (process evaluation) предусматривает осуществление оценки соответствия мероприятий, выполняемых в рамках программ, установленным требованиям.

2. оценка результатов (outcome evaluation) отражает проведение оценки соответствия фактических данных государственной программы плановым показателям.

3. Оценка воздействия (impact evaluation) отражает чистый эффект от реализации государственной программы.

4.анализ" затраты-выгоды "и" затраты-эффективность " определяет достижение планируемых результатов и затраты ресурсов на реализацию государственной программы. Анализ " эффективность затрат "направлен на измерение ресурсов для достижения цели, анализ" затраты-выгоды " предполагает установление затрат и выгод в денежном выражении.

Основанная в 1993 году с принятием закона о результатах государственной службы США (The Government Performanceand Results act-GPRA), она направлена на повышение общественного доверия к правительству, повышение эффективности программ, сосредоточение внимания на результатах, качестве обслуживания и удовлетворенности клиентов. В 2016-2018 годах в США в целях повышения эффективности и результативности государственных программ применена система рейтинговой оценки программ Program Assessment Rating Tool (PART), разработанная OMB. Цель этой рейтинговой системы:

- повышение прозрачности программ;

- определение объективности информации, предоставляемой в ходе их реализации;

-содействие эффективному распределению средств, а также продуктивному функционированию государственных органов [11];

Таким образом, предложенные методы определяют только общие подходы к оценке эффективности государственных программ и измерению эффективности бюджетных расходов, связанных в основном с предоставлением бюджетных услуг. При этом данные методы не в полной мере охватывают вопросы комплексной оценки программ, взаимосвязи между ее элементами и их влияния на общую оценку эффективности.

Российской Федерации. Оценка эффективности реализации государственных программ в Российской Федерации проводится в соответствии с утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. №188 "порядок разработки, реализации государственных программ Российской Федерации и оценки их эффективности". Оценка эффективности государственных программ осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, министерствами и ведомствами. Государственные программы Российской Федерации состоят из подпрограмм с соответствующими структурными элементами и федеральных целевых программ (ФКС). Государственные программы в России выносятся на общественное обсуждение, а также на предварительное обсуждение советов общественных исполнителей [12]. После обсуждения государственных программ утверждается Правительством Российской Федерации. Разработанная государственная программа содержит паспорт государственной программы, паспорт подпрограмм, паспорт федеральных целевых программ, по которым реализуется государственная программа, приоритеты и цели государственной политики, перечень и характеристики структурных элементов подпрограммы государственной программы, основные меры правового регулирования, перечень и информацию о целевых индикаторах и показателях государственной программы, информацию о финансовом обеспечении государственной программы, объемах финансирования, правилах предоставления субсидий, план реализации государственной программы. При разработке государственных программ в России одновременно подготавливаются дополнительные и обосновывающие материалы, такие как: характеристика современного состояния социально-экономического развития, прогноз ожидаемых результатов, характеристика рисков реализации государственных программ, обоснование совокупности подпрограмм и ФЦП, описание мер государственного регулирования в сфере реализации государственной программы, обоснование необходимых финансовых ресурсов, характеристика соответствующей отрасли социально-экономического развития, методика оценки эффективности государственной программы, сведения о методике расчета показателей государственных программ и порядке сбора информации, основные параметры потребности в трудовых ресурсах [13]. Российский опыт оценки государственных и отраслевых программ свидетельствует о необходимости распределения промежуточной и итоговой оценки. Промежуточная оценка проводится в период реализации государственной или отраслевой программы. Эта оценка в некоторых источниках называется диагностической, или формирующей идею государственной или отраслевой программы. Оценка, проведенная на заключительном этапе, обычно называется обобщающей оценкой.

Проведение оценки состоит из нескольких этапов:

- Постановка цели оценки программы;

- Определение задачи оценки программы;

- Планирование оценки, определение методов и средств сбора информации;

- Сбор информации о ходе реализации программы;

- Анализ информации о ходе реализации программы;

- Подготовка отчета; [14]

В заключение анализ зарубежного опыта, касающегося методологии проведения оценки влияния средств, выделяемых на развитие экономики, свидетельствует о применении различных методов оценки стратегических документов. Опыт таких стран, как США, Канада, Россия, Франция, показывает, что рост эффективности бюджетных расходов обеспечивается применением инструментов оценки эффективности стратегических документов, предусматривающих осуществление государственных расходов с целью достижения конкретных количественных результатов, предусмотренных соответствующими государственными программами. Кроме того, следует отметить повышение роли оценки стратегических документов, в том числе оценка результатов реализации государственных программ происходит в условиях усиления роли государства в стратегическом планировании. Важным в применении инструмента оценки программ в зарубежной практике является важность ответственности должностных лиц, реализующих программы, а также повышение уровня подотчетности и эффективности использования государственных средств. Также особенностью оценки, применяемой в зарубежных странах, является необходимость наличия конкретных индикаторов, позволяющих проводить оценку государственных программ, реализуемых в бюджете. Кроме того, предполагается оценить эффективность государственных программ с точки зрения гражданина, потребителя, налогоплательщика и привлечь к ней внешних экспертов. Также опыт стран показывает необходимость применения системного подхода при определении оценки эффективности государственных программ, т. е. применения единых концептуальных основ оценки. Однако многообразие функций и компетенций государственных органов, а также сфер их деятельности затрудняет разработку унифицированной системы индикаторов, на основе которой можно адекватно оценить эффективность реализации государственных программ.