Разработка программы развития аэродромной сети ненецкого автономного округа РФ

DEVELOPMENT OF THE PROGRAM FOR THE DEVELOPMENT OF THE AERODROME NETWORK OF THE NENETS AUTONOMOUS DISTRICT OF THE RUSSIAN FEDERATION

Alexey Suslov

chief of Department of operation of landing sites, Open Joint Stock Company «Naryanmar Joint Aviation Detachment», Russia, Naryan-Mar

Аннотация. Воздушные сообщения представляют собой крайне важную составляющую транспортной отрасли Российской Федерации. Именно поэтому обусловлена необходимость изучения различных программ развития аэродромных сетей на примере регионов или автономных округов России, в данном парадоксе заключается актуальность представленной работы. В рамках статьи представлены основные статистические и практические данные, касаемо развития аэродромной сети Ненецкого автономного округа Российской Федерации.

Abstract. Air transport constitutes a very important component of the transport industry of the Russian Federation. That is why there is a need to study the various development programmes airfield networking on the example of regions or Autonomous districts of Russia, in this paradox lies the relevance of the presented work. The article presents the basic statistical and practical data with regards to the development of the airfield network of the Nenets Autonomous district of the Russian Federation.

Ключевые слова: развитие; аэродромная сеть; программа; Ненецкий автономный округ; воздушный транспорт.

Keywords: development; airfield network; program; Nenets Autonomous Okrug; air transport.

Несмотря на все усилия, которые вкладываются на протяжении многих лет правителями северных регионов России, уровень обеспеченности необходимым количеством аэродромов и аэропортов в регионе пока еще более чем не достаточен. Кроме того, уровень технической оснащенности сильно отстает от мировых показателей, хотя данный сектор финансируется в десятки раз лучше, чем это было в 90-е годы двадцатого века. Северные аэропорты вообще являются наиболее сложным звеном сектора экономики в силу их особой значимости в территориальном районировании. Показатель заселенности и оседлого населения в Ненецком автономном округе на сегодняшний день один из самых низких во всей России – 0,25 человек на квадратный километр, при этом показатель рассредоточенности населения в округе очень значительный. Среднее расстояние от одного поселка до другого не менее 150-170 км, это делает регион наиболее труднодоступным с большой земли.

В связи с недостаточным уровнем развития наземных транспортных коммуникаций на территории Ненецкого автономного округа воздушный транспорт является жизненно важным и единственным круглогодичным видом транспорта для населения округа, решает важнейшие социальные задачи, обеспечивая реализацию конституционного права граждан на свободу передвижения, обеспечивает населению доступ к магистральным авиалиниям.

Стабильное функционирование аэродромов и посадочных площадок, находящихся на территории Ненецкого автономного округа является одним из основных условий обеспечения регулярности и безопасности полетов по местным маршрутам. Сертификационные требования, предъявляемые к аэродромам и посадочным площадкам, эксплуатируемым АО «Нарьян-Марский ОАО», требуют высоких затрат на модернизацию оборудования, содержание аэропортовых служб, восстановление износа основных средств. Рассматриваемые аэродромы и посадочные площадки местных воздушных линий Ненецкого автономного округа являются, соответственно, аэродромами и площадками с малой интенсивностью полетов. Доходы от аэропортовой деятельности не покрывают затраты, формируются убытки. Дефицит финансовых ресурсов препятствует проведению необходимых вложений в поддержание материально-технической базы аэродромов и посадочных площадок на уровне действующих сертификационных требований.

Большая часть аэропортов (аэродромов) Ненецкого автономного округа (см. рисунок 1) находится сегодня в убогом состоянии и несет значительные убытки на протяжении последних трех-четырех лет. С каждым годом убыточная составляющая авиапредприятия АО «Нарьян-Марский ОАО» по аэропортовой деятельности подведомственных аэродромов Лабожское, Коткино, Индига, Нижняя Пёша, Белушье, Волоковая, Снопа, Ома, Вижас, Несь, Чижа, Шойна, Каратайка, Усть-Кара, Хорей-Вер, Харута и вертолетных площадок Бугрино (о. Колгуев), Варнек (о. Вайгач), Волонга продолжает увеличиваться. Помимо дотаций на пассажирские перевозки, АО «Нарьян-Марский ОАО» получает ежегодное субсидии и на аэропортовое обслуживание.

Также осуществляется финансовая поддержка муниципальных образований поселений Заполярного района на содержание взлетно-посадочных полос и вертолетных площадок.

Рисунок 1. Карта аэродромов и посадочных площадок АО «Нарьян-Марский ОАО»

В связи с отсутствием в среднесрочной перспективе ощутимых положительных изменений в объемах авиаобслуживания, расходная часть бюджета содержания аэродромов класса «Е» и посадочных площадок, эксплуатируемых АО «Нарьян-Марский ОАО», из-за факторов инфляции будет расти опережающими темпами по отношению к доходной и тянуть на дно государственный финансовый сектор и существующую инфраструктурную составляющую аэродромного комплекса.

Также ожидается значительное увеличение аэропортовых расходов из-за необходимой реализации мер по обеспечению соответствия данных аэродромов и посадочных площадок сертификационным требованиям (федеральным авиационным правилам), в т.ч. в области транспортной безопасности, а также в связи с необходимостью финансирования затрат по развитию и поддержанию в состоянии эксплуатационной годности аэропортовых комплексов.

Основные причины ужасного состояния аэродромной сети в Ненецком АО:

- Отсутствие необходимого финансирования аэродромов и вертолетных площадок для поддержания их в надлежащем эксплуатационном состоянии;

-  Необходимость модернизации парка спецавтотранспорта и обеспечение его работоспособности;

-  Необходимость модернизации электро-светотехнического обеспечения полетов;

-  Необходимость модернизации и обеспечение работоспособности топливного комплекса;

- Проблема развития организации перевозок (приобретение служебно-пассажирских зданий модельного типа, обновление радиотехнических средств связи, обновление метеорологического оборудования, приобретение оборудования для организации пассажирских перевозок);

-  Необходимость обеспечения авиационной и противопожарной безопасности;

-  Сохранение и создание новых рабочих мест для обеспечения бесперебойной работы аэродромов и посадочных площадок.

Перечисленные выше факторы несут риски негативного влияния на финансово-хозяйственную деятельность АО «Нарьян-Марский ОАО» в среднесрочной перспективе, что ведет к нарастанию убытков аэропортовой деятельности, ограничению транспортной доступности и росту социальной напряженности в регионе.

В этих условиях без должной государственной поддержки сохранить аэродромы комплекса АО «Нарьян-Марский ОАО», являющиеся важными элементами сети северных аэропортов местных воздушных линий на территории Ненецкого автономного округа, практически невозможно.

Учитывая изложенное, а также незаинтересованность предприятий других форм собственности и организационно-правовых форм в осуществлении аэропортовой деятельности в реально существующих сложных климатических условиях Ненецкого автономного округа, единственной возможностью сохранения аэродромов как элементов инфраструктуры на территории НАО является передача имущества вышеназванных аэродромов и посадочных площадок в федеральную собственность с последующим закреплением на праве оперативного управления за вновь созданным Федеральным казённым предприятием «Аэропорты Заполярья».

Проанализируем преимущества контроля федеральным казённым предприятием «Аэропорты Заполярья» всего воздушного ведомства северной части Заполярного края.

Данное обстоятельство дает все основания полагать, что средства будут в полной мере контролироваться собственником организации, а не разрозненными элементами на территории всего Ненецкого округа.

В настоящее время в гражданской авиации действуют предприятия различных организационно-правовых форм, оптимальный выбор формы определяется условиями деятельности конкретных предприятий. В ведении Росавиации уже созданы федеральные казенные предприятия аэропортового профиля: «Аэропорты Севера», «Аэропорты Чукотки», «Аэропорты Камчатки», «Аэропорты Красноярья», «Аэропорт Амдерма», «Аэропорты Приамурья» и др.

Выбор организационно-правовой формы федерального казенного предприятия, как оптимальной формы функционирования аэродромов и посадочных площадок НАО (и, соответственно, передача их имущества в собственность Российской Федерации и в оперативное управление ФКП «Аэропорты Заполярья») совершен исходя из нижеизложенных условий и факторов.

Аэродромы класса «Е» Лабожское, Коткино, Индига, Нижняя Пёша, Белушье, Волоковая, Снопа, Ома, Вижас, Несь, Чижа, Шойна, Каратайка, Усть-Кара, Хорей-Вер, Харута и вертолетные площадки Бугрино (о. Колгуев), Варнек (о. Вайгач), Волонга в настоящее время являются собственностью (структурными подразделениями) АО «Нарьян-Марский ОАО», дальнейшее функционирование указанных аэродромов и посадочных площадок после проведения необходимых преобразований возможно в следующих организационно-правовых формах:

-     государственное учреждение;

-     акционерное общество;

-     федеральное государственное унитарное предприятие;

-     федеральное казенное предприятие.

В силу объективных условий функционирования деятельность аэродромов класса «Е» Лабожское, Коткино, Индига, Нижняя Пёша, Белушье, Волоковая, Снопа, Ома, Вижас, Несь, Чижа, Шойна, Каратайка, Усть-Кара, Хорей-Вер, Харута и вертолетных площадок Бугрино (о. Колгуев), Варнек (о. Вайгач), Волонга является и будет продолжать являться убыточной дотируемой, необходимой с точки зрения обеспечения стратегических интересов Российской Федерации и осуществления конституционного права граждан России на свободу передвижения, что исключает их функционирование в любых формах ориентированных на прибыль коммерческих предприятий (акционерных обществ, государственных унитарных предприятий и др.). До настоящего времени частичное субсидирование деятельности указанных аэродромов и посадочных площадок осуществлялось из федерального и регионального бюджетов.

Рассматриваемые аэродромы и посадочные площадки также не могут быть преобразованы в государственное учреждение, в связи с существенным различием целей деятельности аэропортовых комплексов и уставных целей деятельности учреждений. Согласно ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, учреждение создается для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Рассматриваемые аэродромы и посадочные площадки НАО должны осуществлять коммерческую производственную деятельность, связанную непосредственно с осуществлением аэропортового обслуживания воздушных перевозок.

Роль собственника имущества казенного предприятия в управлении существенно выше, чем в случае с государственным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения. Кроме того, государственное имущество, находящееся в оперативном управлении казенного предприятия в значительно большей степени защищено в силу того, что казенное предприятие не может быть признано банкротом и, соответственно, имущество не может быть продано в рамках конкурсного производства.

Важность высокой степени контроля собственником деятельности аэродромов класса «Е» Лабожское, Коткино, Индига, Нижняя Пёша, Белушье, Волоковая, Снопа, Ома, Вижас, Несь, Чижа, Шойна, Каратайка, Усть-Кара, Хорей-Вер, Харута и вертолетных площадок Бугрино (о. Колгуев), Варнек (о. Вайгач), Волонга, имущество которых планируется к включению в ФКП «Аэропорты Заполярья», обусловлена необходимостью предоставления последнему значительных государственных субсидий. Предоставление прямого финансирования должно сопровождаться широкими полномочиями как по контролю надлежащих расходованию полученных средств, так и в части общего осуществления хозяйственной деятельности в направлении, обусловленном целевым характером деятельности указанного предприятия.

Наиболее важным аспектом является то, что собственник полностью контролирует финансово-хозяйственную деятельность казенного предприятия путем утверждения сметы доходов и расходов казенного предприятия, которой предприятие обязано строго придерживаться. Это обстоятельство позволяет собственнику гарантировать, что средства казенного предприятия будут расходоваться в соответствии с указаниями собственника, т.е. делает возможным финансирование социально значимых, но экономически невыгодных направлений деятельности казенного предприятия без существенных рисков нецелевого использования средств. Государственное предприятие, действуя на основе утвержденной собственником имущества программы деятельности и показателей экономической эффективности, обладает гораздо большей самостоятельностью, что может затруднить прямую реализацию указаний собственника.

Особенностью правового статуса казенного предприятия, характеризующей ограничение самостоятельности деятельности казенного предприятия при принятии экономических решений, является исчерпывающий перечень форм заимствований: кредиты по договорам с кредитными организациями и бюджетные кредиты. Государственные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, помимо указанных форм, вправе выдавать векселя и размещать облигации. Большее разнообразие форм заимствований увеличивает риск неконтролируемого роста кредиторской задолженности государственного предприятия по сравнению с казенным предприятием.

Большое значение имеет право собственника имущества казенного предприятия доводить до него обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (п. 2 ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных предприятиях»). Это позволяет преодолеть противоречие между основной целью деятельности унитарного предприятия как коммерческой организации - извлечением прибыли - и необходимостью осуществлять отдельные виды деятельности и проекты, не отвечающие критерию экономической эффективности, но необходимые для обеспечения стратегических интересов государства.

С учетом характера деятельности гражданской авиации в Ненецком автономном округе, низкой и неравномерной загрузки воздушного транспорта, являющегося единственным регулярным круглогодичным средством передвижения для удаленных северных населенных пунктов НАО с учетом местных условий, большую роль играют различия в порядке распределения прибыли от деятельности казенного предприятия и государственного предприятия. Распределение всей прибыли, полученной казенным предприятием, определяется собственником самостоятельно, в отличие от государственного предприятия, в отношении которого установлено правило, что собственник имеет право распоряжаться только частью, прибыли государственного предприятия. Таким образом, собственник имущества казенного предприятия получает возможность, в необходимых случаях, сглаживать сезонную неравномерность загрузки аэропортов (аэродромов, посадочных площадок), увеличивая финансирование деятельности казенного предприятия в периоды низкого спроса на перевозки.

Собственник имущества казенного предприятия имеет право изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество. Это обстоятельство позволяет собственнику имущества казенного предприятия определять состав имущества последнего в строгом соответствии с целевым характером деятельности казенного предприятия. Имущество, не относящееся к предмету деятельности ФКП, а также используемое им не по назначению, может быть изъято, что сократит затраты государства на содержание федерального казенного предприятия.

В чем же заключается преимущество создания федерального казённого предприятия «Аэропорты Заполярья»?

В силу п. 1 ст. 65 Гражданского кодекса Российской Федерации казенное предприятие не может быть признано несостоятельным (банкротом). Эта норма приобретает особую важность с учетом неустойчивого финансового положения аэродромов и посадочных площадок местных воздушных линий, расположенных в Ненецком автономном округе.

Невозможность банкротства казенного предприятия обеспечивает как сохранность имущества предприятия, огражденного от возможных злоупотреблений в ходе процедуры конкурсного производства, так и защиту от воспрепятствования эффективному использованию имущества в случае ограничения полномочий органов управления предприятием в процедуре внешнего управления предприятием. С учетом распространенности практики «заказных» банкротств, и недостатков в правовом регулировании процедур банкротства, невозможность возбуждения против казенного предприятия дела о банкротстве существенно снижает риски нарушений нормальной деятельности предприятия. Это в свою очередь повышает надежность осуществления аэропортовой деятельности аэропортов и аэродромов, входящих в федеральное казенное предприятие.

Важно учитывать, что невозможность признания федерального казенного предприятия несостоятельным (банкротом) не нарушает прав его кредиторов, так как законом предусмотрена субсидиарная ответственность собственника имущества казенного предприятия – Российской Федерации - в случае недостаточности имущества казенного предприятия для погашения задолженности перед кредиторами предприятия.

Исходя из сказанного видно, что как особенности порядка управления казенным предприятием, так и невозможность его банкротства делают организационно-правовую форму казенного предприятия наиболее подходящим видом унитарного предприятия для ФКП (подразделений ФКП), обеспечивающего аэропортовую деятельность в НАО.

Помимо описанных преимуществ, существуют и формальные признаки, предусматривающие необходимость включения имущества аэродромов класса «Е» Лабожское, Коткино, Индига, Нижняя Пёша, Белушье, Волоковая, Снопа, Ома, Вижас, Несь, Чижа, Шойна, Каратайка, Усть-Кара, Хорей-Вер, Харута и вертолетных площадок Бугрино (о. Колгуев), Варнек (о. Вайгач), Волонга в федеральное казенное предприятие.

Статья 7 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях устанавливает исчерпывающий перечень случаев, в которых может быть создано унитарное предприятие соответствующего вида.

Государственное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может быть создано в случаях:

-  необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

-  необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

- необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

- необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

- необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

-  необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

-  Казенное предприятие, основанное на праве оперативного управления, может быть создано в случаях:

- если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

-  необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;

-  необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

- необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

-  необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;

-  необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;

- необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

Передача имущества аэродромов и вертолетных площадок, эксплуатируемых АО «Нарьян-Марский ОАО», в федеральную собственность в последующим закреплением на праве оперативного управления за ФКП «Аэропорты Заполярья» осуществляется исходя из необходимости выполнения отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств. Таким образом, исходя из совокупности признаков, установленных статьей 7 Федерального Закона «О государственных муниципальных унитарных предприятиях», деятельность аэродромов и посадочных площадок НАО должна быть организована в виде казенного предприятия.