Административно-правовое регулирование миграционных процессов

THE REGULATION OF MIGRATION PROCESSES IN ADMINISTRATIVE LAW

Mikhail Dzhickiya

assistant , Volgograd State University, Russia, Volgograd

Vladislav Rekutin

student, Volgograd State University, Russia, Volgograd

Аннотация. В данной статье рассматриваются проблемы административно-правового регулирования миграционных процессов в России. Автор анализирует вопросы привлечения к административной ответственности несовершеннолетних иностранных граждан, применения административного выдворения за пределы территории РФ, а также рассмотрения ходатайства о снятии ограничения на въезд в РФ.

Abstract. This article discusses the problems of the regulation of migration processes in Russian administrative law. The author analyzes the question of bringing to administrative responsibility of foreign minors, the use administrative deportation from the Russian Federation, as well as the examination of the application of withdrawal of restrictions on the entry to the Russian Federation.

Ключевые слова: миграция; миграционные процессы; административное право; депортация; ограничение на въезд.

Keywords: migration; migration processes; administrative law; deportation; entry restriction.

В настоящее время миграционная политика постепенно становится одной из самых актуальных проблем не только России, но и других развитых государств, благодаря росту миграционных процессов в мире. Это связано не только с естественной миграцией рабочей силы (трудовой миграцией), но и с рядом военных конфликтов (Украина, Ближний Восток). В этой связи первостепенное значение приобретает административно-правовое регулирование процессов миграции.

Из анализа текста Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года [2] можно сделать вывод о том, что наибольшую важность для нашего государства по сравнению с внутренней миграцией представляет миграция международная: из семи основных направлений миграционной политики международной миграции посвящены шесть. К ним относятся: 1) создание условий и стимулов для переселения иностранных граждан в РФ; 2) привлечение востребованной иностранной рабочей силы; 3) содействие образовательной миграции; 4) содействие вынужденным мигрантам; 5) адаптация и интеграция мигрантов; 6) противодействие незаконной миграции.

С правовой точки зрения международные мигранты подразделяются на две категории: иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды). Для данных категорий установлен национальный режим с некоторыми элементами специального режима (т.е. объем прав и обязанностей иностранцев и апатридов не отличается от граждан РФ за некоторыми исключениями, как правило, в политической сфере) [4]. В зависимости от причины их пребывания на территории РФ они могут также получать удостоверения беженцев или вынужденных переселенцев, что дает некоторые дополнительные права и льготы.

В исследовательской литературе выделяются следующие административно-правовые механизмы, которые можно назвать элементами административно-правового регулирования положения иностранцев и апатридов: 1) порядок въезда на территорию РФ; 2) порядок пребывания и проживания в РФ; 3) миграционный учет; 4) порядок реализации отдельных прав и свобод на территории РФ; 5) система мер административного воздействия, применяемых в случае нарушения правил пребывания в РФ [3, с. 49-52]. Вместе с тем, широкий круг нормативных актов (как законов, так и подзаконных документов), регулирующих данные механизмы, оставляет простор для пробелов и разночтений.

Так, в рамках применения мер административного воздействия в случае нарушения правил пребывания в РФ существует проблема с привлечением к административной ответственности несовершеннолетних иностранных граждан. В силу ч. 3 ст. 1.3, ч. 1 ст. 23.2 КоАП РФ [1] дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, подведомственны комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав. Согласно ч. 3 ст. 1.3, ч. 1 ст. 23.2, ч. 3 ст. 29.5, ч. ч. 1, 5 ст. 25.3 КоАП РФ [1] такие дела подлежат рассмотрению вышеуказанной комиссией по месту жительства несовершеннолетнего с участием его законных представителей. Однако если несовершеннолетний находится на территории РФ без сопровождения законных представителей, а местом его жительства на момент совершения правонарушения является населенный пункт, расположенный за пределами РФ, ни одно из предусмотренных КоАП РФ условий не может быть соблюдено. Также невозможно применить ст. 29.1.6 КоАП РФ (направление материалов об административном правонарушении в Генпрокуратуру РФ для решения вопроса о передаче в уполномоченный орган иностранного государства) [1], поскольку обязательным условием для ее применения является нахождение правонарушителя за пределами территории РФ.

Для законного разрешения такой ситуации необходимо внести изменения в КоАП РФ [1], предусмотрев возможность производства по делам об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних иностранных граждан в отсутствие законных представителей (если участие последних невозможно). Также следует закрепить возможность рассмотрения таких дел комиссией по делам несовершеннолетних по месту совершения административного правонарушения.

КоАП РФ предусматривает административное выдворение за пределы РФ в качестве как основного, так и дополнительного вида наказания (статьи 3.3 и 3.10 КоАП РФ [1]). На практике возникает вопрос: всегда ли суды должны строго следовать санкциям статей КоАП РФ [1], предусматривающим данное наказание для иностранных граждан? Обзор судебной практики позволяет сделать вывод о том, что назначение дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы РФ должно основываться на данных, подтверждающих действительную необходимость применения такой меры ответственности, а также ее соразмерность в качестве единственно возможного способа достижения справедливого баланса публичных и частных интересов в рамках административного судопроизводства. При этом если у иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ имеются родственники, что подтверждается представленными в суд материалами и объяснениями участвующих в деле лиц, судья при назначении наказания должен указать на данное обстоятельство и ограничиться наказанием в виде штрафа [6].

В качестве одного из способов противодействия незаконной миграции применяется ограничение на въезд на территорию РФ. Данный способ является эффективной мерой реагирования на несоблюдение правил въезда на территорию РФ либо нарушения законодательства РФ в период предыдущего пребывания не территории РФ. Однако иностранный гражданин обладает правом подать ходатайство о снятии данного ограничения. Закон не регламентирует обстоятельства, которые в данном случае можно привести в качестве обоснования. Представляется, что должностное лицо при принятии решения по такому ходатайству должно учесть обстоятельства совершения правонарушения (например, нарушение срока пребывания на территории РФ по причине болезни), а также уровень связей иностранного гражданина с Россией (рождение на территории СССР или РФ, наличие родственников в РФ и т.д.). Данные обстоятельства следует закрепить в Приказе ФМС России от 02.06.2015 № 284, регулирующем указанные вопросы [5].

Учитывая изложенное, можно констатировать, что административно-правовое регулирование миграционных процессов в России все еще находится в стадии становления. Некоторые вопросы (например, привлечение к административной ответственности несовершеннолетних иностранных граждан) не имеет корректного решения ввиду противоречий в законе, другие (например, применение дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы РФ) регулируются судебной практикой, а отдельные вопросы (обстоятельства, подлежащие учету при рассмотрении ходатайства о снятии ограничения на въезд в РФ) и вовсе не нашли своего отражения в правовой реальности.